教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径水——基于当前改革实践的案例研究

分类：教育学论文发表 时间：2018-10-30 09:31 关注：(1)

　　高杭(北京师范大学教育学部，北京100875)

　　摘要：当前，加强教育行政执法的协同性，已成为教育行政执法体制改革的重要工作方向，对于加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制，破解当前教育行政执法领域面临的突出问题具有十分重要的意义。对教育行政执法体制改革试点工作的案例进行分析研究，可从教育行政部门内协同和跨部门协同两个层面，归纳出当前提高教育行政执法协同性的实践模式。教育行政部门内协同中存在着人员编制受限、职权配置不清、法律制度障碍、同级区域协同不足等问题;跨部门协同中存在着政府部门间协同程度不高、与第三方力量的协同程度不高、执法重心下沉尚不彻底等问题。未来可从加强顶层设计与制度供给、合理划分职权范围、推进教育督导与教育执法的结合、探索建立教育领域跨部门综合执法机制、充分发挥基层街镇组织的作用、加强与第三方力量的协同六个方面加强教育行政执法协同性。

　　关键词：教育行政执法;协同性;改革试点;实践模式

　　教育行政执法是教育法规实施的重要途径，也是教育行政的重要职能之一。随着我国教育事业的快速发展和教育改革的持续深化，传统的行政管理手段已经无法适应现实需要，迫切需要运用法治思维和法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化，教育行政执法的重要性日益凸显。为解决长期以来我国教育行政执法工作中存在的多头执法、协同性不高、效率较低的问题，教育部开展了教育行政执法体制改革试点工作。2014年6月，教育部办公厅发出《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》(教政法厅[2014]3号)(下称《试点通知》)，之后，确定上海市、青岛市、太原市、徐州市泉山区、金华市义乌市、深圳市福田区、南宁市和毕节市等8个地区的教育部门作为试点单位，鼓励各单位先行先试，着力探索教育领域加强和改善行政执法工作的具体途径、办法、模式，希望通过总结试点改革中的有益经验和做法，为全面推进和深化教育行政执法体制改革提供借鉴，奠定基础。除上述试点单位之外，北京市海淀区、山东省潍坊市等地区也都积极探索、推进教育行政执法体制改革工作。在试点工作中，上述地区都将提高教育行政执法工作的协同性作为重要的工作方向。本文拟结合各地改革实践情况，概括、总结实践模式的特点，分析当前实践模式的不足及原因，在借鉴其他领域行政执法改革经验的基础上，提出进一步提高教育行政执法协同性的对策建议。

　　一、提高教育行政执法的协同性是当前教育行政执法体制改革的重要着力点

　　与其他领域的行政执法体制改革一样，教育领域的行政执法体制改革也需要遵循行政执法体制改革的一般规律，其中就包括秉持协同原则，提高行政执法的协同性。“行政协同是指协调、调整行政系统与外部环境之间，行政系统内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的过程。”(莫于川，2006)这就要求“各项执法职能的有机衔接、各执法主体之间的沟通合作，以及执法行为和执法活动流程间的顺利对接，运转协调使信息通达、流程顺畅、配合紧密，减少内耗，提高效益，有利于执法目标实现”(周继东，2014)。

　　二、当前提高教育行政执法协同性的实践模式分析

　　实践中，各地都将宏观政策要求与地方实际相结合，探索出若干提高教育行政执法协同性的实践模式。

　　(一)教育行政部门内协同执法教育行政部门内协同执法，主要是教育行政系统内上下级教育行政机关之间、同级教育行政机关之间以及教育行政机关内部各机构之间的协同执法。当前各地教育行政部门内协同执法具有如下特征。

　　一是在开展范围上，以加强上下级教育行政机关之间和教育行政机关内部各机构之间的协作为主。例如，《南宁市教育局教育行政执法体制改革试点方案》要求加强教育行政机关内部各机构之间的协作，“将原本分散在各业务科室的行政审批职能向行政审批办公室集中，各业务科室将工作重心转向日常业务指导、后续管理和监督检查”。“理顺教育部门内部职能，探索建立综合执法队伍。向市政府争取设立专门的教育执法机构或队伍，将分散在教育部门内部不同机构之间具有共同特征的执法权，相对集中，综合行使。”又如，《毕节市教育行政执法体制改革试点工作方案》中明确提出加强上下级教育行政机关的协同，“在市、县(区)两级教育行政机关内部相对集中教育行政处罚权”，“建立市、县(区)两级教育行政执法机构”，“合理界定执法权限，推进执法重心下移，建立市、县(区)两级合理分工、协调运行的执法机制”。

　　三、当前提高教育行政执法协同性工作中存在的主要问题

　　各地在推进教育行政执法体制改革，提高教育行政执法协同性方面进行了很多探索与实践，形成了各具特点的实践模式，积累了有益的经验，但也存在一些体制机制问题，亟需研究破解。

　　(一)教育行政部门内部协同中存在的问题第一，人员编制受限。人员编制问题是行政体制改革面临的一个基础性问题，也是改革能够有效推进的重要保证。在教育行政部门内部协同性建设中，人员编制方面的问题较为突出。例如，一些地方原本承担教育行政执法工作的职能科室人员本就十分有限，往往是由其中一名工作人员在日常管理工作外负责相应的教育行政执法活动。在“精简、效能、统一”的原则下，受制于编制数，设立专门行政执法业务科室不是“增加总量”，而是“优化存量”，即对教育行政机关内部人员的职责进行科学分配与调整。而从既有的职能科室抽调人员很可能会影响原部门的工作，这就造成了人员调配上的困难。事实上，“与财税、工商、文化、交通、食品药品、卫生计生、物价、环保、城管等建立了比较健全的执法机构和执法队伍的部门相比，教育执法机构普遍空缺，队伍建设明显不足。”(柴蒇，2015)这直接导致了一些地方没有选择推进部门内综合执法，而是选择程度较低的联合执法，也使得一些地方选择设立直属事业单位的方式，以事业编补充行政编，以充实执法力量。

　　四、进一步提高教育行政执法协同性的对策建议

　　制度创新是将教育行政执法的协同性提升到新高度的必由之路。在对当前各地提高教育行政执法协同性的案例进行分析的基础上，笔者提出以下几个方面的对策建议。

　　(一)加强顶层设计与制度供给。为改革营造良好的制度环境当前教育行政执法协同性建设工作面临较为明显的制度瓶颈，而顶层设计不足是导致出现制度瓶颈的决定性因素。教育部高度重视顶层设计和基础性制度建设，《执法执教实施纲要(2016—2020年)》提出：“积极推动教育地方性法规规章建设。支持各地结合本地教育发展特点和实践需要，制定有针对性的地方性法规。”各地应当进一步加强有关教育行政执法改革的基础性法律规范建设，重点解决如下问题。

　　参考文献

　　莫于JiI.(2006年lO月1日).采用柔性管理与构建和谐社会——透过城管执法争议案例看行政管理改革创新的方向.中国改革报.6.

　　周继东.(2014).深化行政执法体制改革的几点思考.行政法学研究，(1)，14.赵锋.(2012).浦东民非教育“托管”升级.上海教育，(25)，39.

　　教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径水——基于当前改革实践的案例研究

　　高杭(北京师范大学教育学部，北京100875)

　　摘要：当前，加强教育行政执法的协同性，已成为教育行政执法体制改革的重要工作方向，对于加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制，破解当前教育行政执法领域面临的突出问题具有十分重要的意义。对教育行政执法体制改革试点工作的案例进行分析研究，可从教育行政部门内协同和跨部门协同两个层面，归纳出当前提高教育行政执法协同性的实践模式。教育行政部门内协同中存在着人员编制受限、职权配置不清、法律制度障碍、同级区域协同不足等问题;跨部门协同中存在着政府部门间协同程度不高、与第三方力量的协同程度不高、执法重心下沉尚不彻底等问题。未来可从加强顶层设计与制度供给、合理划分职权范围、推进教育督导与教育执法的结合、探索建立教育领域跨部门综合执法机制、充分发挥基层街镇组织的作用、加强与第三方力量的协同六个方面加强教育行政执法协同性。

　　关键词：教育行政执法;协同性;改革试点;实践模式

　　教育行政执法是教育法规实施的重要途径，也是教育行政的重要职能之一。随着我国教育事业的快速发展和教育改革的持续深化，传统的行政管理手段已经无法适应现实需要，迫切需要运用法治思维和法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化，教育行政执法的重要性日益凸显。为解决长期以来我国教育行政执法工作中存在的多头执法、协同性不高、效率较低的问题，教育部开展了教育行政执法体制改革试点工作。2014年6月，教育部办公厅发出《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》(教政法厅[2014]3号)(下称《试点通知》)，之后，确定上海市、青岛市、太原市、徐州市泉山区、金华市义乌市、深圳市福田区、南宁市和毕节市等8个地区的教育部门作为试点单位，鼓励各单位先行先试，着力探索教育领域加强和改善行政执法工作的具体途径、办法、模式，希望通过总结试点改革中的有益经验和做法，为全面推进和深化教育行政执法体制改革提供借鉴，奠定基础。除上述试点单位之外，北京市海淀区、山东省潍坊市等地区也都积极探索、推进教育行政执法体制改革工作。在试点工作中，上述地区都将提高教育行政执法工作的协同性作为重要的工作方向。本文拟结合各地改革实践情况，概括、总结实践模式的特点，分析当前实践模式的不足及原因，在借鉴其他领域行政执法改革经验的基础上，提出进一步提高教育行政执法协同性的对策建议。

　　一、提高教育行政执法的协同性是当前教育行政执法体制改革的重要着力点

　　与其他领域的行政执法体制改革一样，教育领域的行政执法体制改革也需要遵循行政执法体制改革的一般规律，其中就包括秉持协同原则，提高行政执法的协同性。“行政协同是指协调、调整行政系统与外部环境之间，行政系统内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的过程。”(莫于川，2006)这就要求“各项执法职能的有机衔接、各执法主体之间的沟通合作，以及执法行为和执法活动流程间的顺利对接，运转协调使信息通达、流程顺畅、配合紧密，减少内耗，提高效益，有利于执法目标实现”(周继东，2014)。

　　二、当前提高教育行政执法协同性的实践模式分析

　　实践中，各地都将宏观政策要求与地方实际相结合，探索出若干提高教育行政执法协同性的实践模式。

　　(一)教育行政部门内协同执法教育行政部门内协同执法，主要是教育行政系统内上下级教育行政机关之间、同级教育行政机关之间以及教育行政机关内部各机构之间的协同执法。当前各地教育行政部门内协同执法具有如下特征。

　　一是在开展范围上，以加强上下级教育行政机关之间和教育行政机关内部各机构之间的协作为主。例如，《南宁市教育局教育行政执法体制改革试点方案》要求加强教育行政机关内部各机构之间的协作，“将原本分散在各业务科室的行政审批职能向行政审批办公室集中，各业务科室将工作重心转向日常业务指导、后续管理和监督检查”。“理顺教育部门内部职能，探索建立综合执法队伍。向市政府争取设立专门的教育执法机构或队伍，将分散在教育部门内部不同机构之间具有共同特征的执法权，相对集中，综合行使。”又如，《毕节市教育行政执法体制改革试点工作方案》中明确提出加强上下级教育行政机关的协同，“在市、县(区)两级教育行政机关内部相对集中教育行政处罚权”，“建立市、县(区)两级教育行政执法机构”，“合理界定执法权限，推进执法重心下移，建立市、县(区)两级合理分工、协调运行的执法机制”。

　　三、当前提高教育行政执法协同性工作中存在的主要问题

　　各地在推进教育行政执法体制改革，提高教育行政执法协同性方面进行了很多探索与实践，形成了各具特点的实践模式，积累了有益的经验，但也存在一些体制机制问题，亟需研究破解。

　　(一)教育行政部门内部协同中存在的问题第一，人员编制受限。人员编制问题是行政体制改革面临的一个基础性问题，也是改革能够有效推进的重要保证。在教育行政部门内部协同性建设中，人员编制方面的问题较为突出。例如，一些地方原本承担教育行政执法工作的职能科室人员本就十分有限，往往是由其中一名工作人员在日常管理工作外负责相应的教育行政执法活动。在“精简、效能、统一”的原则下，受制于编制数，设立专门行政执法业务科室不是“增加总量”，而是“优化存量”，即对教育行政机关内部人员的职责进行科学分配与调整。而从既有的职能科室抽调人员很可能会影响原部门的工作，这就造成了人员调配上的困难。事实上，“与财税、工商、文化、交通、食品药品、卫生计生、物价、环保、城管等建立了比较健全的执法机构和执法队伍的部门相比，教育执法机构普遍空缺，队伍建设明显不足。”(柴蒇，2015)这直接导致了一些地方没有选择推进部门内综合执法，而是选择程度较低的联合执法，也使得一些地方选择设立直属事业单位的方式，以事业编补充行政编，以充实执法力量。

　　四、进一步提高教育行政执法协同性的对策建议

　　制度创新是将教育行政执法的协同性提升到新高度的必由之路。在对当前各地提高教育行政执法协同性的案例进行分析的基础上，笔者提出以下几个方面的对策建议。

　　(一)加强顶层设计与制度供给。为改革营造良好的制度环境当前教育行政执法协同性建设工作面临较为明显的制度瓶颈，而顶层设计不足是导致出现制度瓶颈的决定性因素。教育部高度重视顶层设计和基础性制度建设，《执法执教实施纲要(2016—2020年)》提出：“积极推动教育地方性法规规章建设。支持各地结合本地教育发展特点和实践需要，制定有针对性的地方性法规。”各地应当进一步加强有关教育行政执法改革的基础性法律规范建设，重点解决如下问题。

　　参考文献

　　莫于JiI.(2006年lO月1日).采用柔性管理与构建和谐社会——透过城管执法争议案例看行政管理改革创新的方向.中国改革报.6.

　　周继东.(2014).深化行政执法体制改革的几点思考.行政法学研究，(1)，14.赵锋.(2012).浦东民非教育“托管”升级.上海教育，(25)，39.