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德国儿童与青少年专业工作的法律体系

分类:特殊教育论文发表 时间:2019-07-24 11:02 关注:(1)

  社会工作职业化发展的先决条件之一是社会工作立法。从德国社会工作职业化进程来看,德国社会工作立法为促进社会工作职业化提供了先决性的法律依据。本文以德国为例,阐释“儿童与青少年专业工作”的法律体系、思想特征和主要任务。尤其是《社会法典》第八部《/儿童与青少年专业工作法》的主要任务体现于两方面:面向儿童青少年自身的工作和面向其所处社会生态环境的工作,而支持和协助家庭是所有工作的重心。该法典的社会教育学思想、对儿童青少年“成长发展”“教育”的科学理解、面向个体与环境工作的双重视角以及以预防为主、兼顾干预的原则,为中国在儿童青少年和家庭工作领域的社会工作立法提供了宝贵的思考框架。

德国儿童与青少年专业工作的法律体系

  关键词:社会工作立法 儿童与青少年专业工作 面向儿童青少年和家庭的社会工作《社会法典》第八部《/儿童与青少年专业工作法》 德国社会工作

  一、引言:中国社会工作职业的初级发展状态与问题

  中国社会工作目前处于职业化发展的初级阶段,无论是社会工作理论、学科研究,还是社会工作实践、实务、服务和社会工作教育、教学、人才培养等方面发展都不均衡。这走了一条先有教育、后有实践的道路,在理论研究上仍然处于薄弱状态。在此情境下,社会工作想要成为一门职业,究竟需要哪些前提条件,需要我们更为深入地分析。我们通常可以从以下几个维度分析“社会工作作为职业”的状况:一是国家层面是否有社会工作立法、社会工作法律体系,以确保社会工作的法律依据和财政来源,或者政府是否出台了可以解读社会工作的政策或文件;二是社会层面是否从社会环境和社会发展角度明确定位了社会工作的功能和任务,是否澄清了社会工作与社会的关系;三是机构层面:社会工作是否拥有自己的组织机构、管理机制,包括官方和非官方的机构组织。四是知识体系层面而言,社会工作是否拥有独立的知识体系、能向社会提供重要的服务(比如应对贫困、失业或疾病)、并能反思性地分析自身的知识体系(Otto,2018);五是行动自主性层面,社会工作是否拥有较高的行动自主性,社会工作者能否相对独立地组织开展自己的工作、无需受制于行政指令或自由经济市场的影响;六是社会认可度和薪酬水平层面,百姓和政府是否熟知或认可社会工作,社会工作者是否拥有较为满意、相对稳定的工资收入。

  就我国而言,社会工作发展面临着诸多掣肘。首先是在国家层面的立法欠缺,导致名不正难言顺的状态。政府虽然近几年出台了许多与社会工作相关的文件,并大力推行社会工作,但这些文件大多停留在“倡导社会工作在社会治理中发挥作用”的描述层面,而能确立社会工作法律依据、确保社会工作财政来源、保障社会工作落地实施的“社会工作立法”至今尚为空缺。在法律依据层面,比如“社会工作要在关爱农村留守儿童中发挥作用”,而当社会工作者涉及具体案例,需要做出抉择和行动时却缺少具体依据。如,某儿童的父母一方是精神病患者、另一方在监狱中服刑,社会工作者有哪些法律依据、允许做出哪些干预,便模糊不清了。二是在财政来源层面,目前几乎所有社会工作机构完全依赖项目制生存,这种机制虽然可以确保政府资金用于基层组织,但它与其他所有管理机制一样,根植于“中央集中管理型”国家模式下的管理体制之中,这就决定了项目制资金与其他资金一样,成为一种可以被权利和关系所操控的资源,决定国家资金流向的不是百姓需求和社会工作机构的专业性,而是行政管理体制中的利益交换和资源争夺。三是在落地实施层面,“中央集中管理型”的国家模式决定了社会工作被自上而下推行的发展方式。这种通过各级政府逐级推行的方式,一方面力度较大、利于快速推行(这也是西方国家所不具备的),另一方面,当国家的各类重大社会工作战略部署,被一级一级地下达到地方政府和基层单位时,能够真正实施到何种程度,取决于众多不确定因素。同时,这种“被自上而下推行”的发展方式带有极强的行政任务色彩,它决定了中国社会工作根植于行政管理机制的生长特征(有别于西方社会工作自下而上出现、根植于百姓需求的生长特征)。四是从社会层面而言,从国家出台的与社会工作相关的文件描述来看,“在社会发展、经济发展、生态发展、文化发展的均衡发展中,社会工作起着重要作用”,但在中国,社会工作的功能和作用究竟与社会层面有何关联,这点并不清晰。人们只会喊“助人自助”,而这一口号只涉及社会工作面对个体的功能。五是机构层面。如上所述,行政任务是自上而下的、百姓需求是自下而上的,当两种方向发生冲突时,社会工作为了自保,会偏向行政职能。以非官方机构为例:在法律依据和财政来源无法保障的前提下,社会工作机构只能“先保命”、在利益交换和资源争夺的夹缝中求生存。为了生存,很多社会工作机构甚至演变为一种行政管理工具,他们的任务只是“跑项目”,一些社会工作机构演变成“项目包工头”,“只要能申请到经费什么都做,项目结束后什么都不做。”“跑项目”成为核心任务。“主观设计的项目”被称为“作品”“品牌”,完成项目的过程沦为一种“活动作秀”“照片收集”“数字统计”。社会工作变成:似乎任何问题都可以“插手”,但同时又变成:似乎任何人都可以替代之。因为与百姓需求脱节,很多社会工作者不得不用“发礼品”“引诱服务对象参加设计好的活动”。这种机构层面的“社会工作异化现象”,与社会工作机构所处的位置和处境直接相关:社会工作机构界于国家/政府和百姓之间。理想情况下,社会工作机构应该在两者之间承担着双重功能,而在中国,它们迫于生存压力,单方面地倒向资助方,甚至沦为行政工具,即“只向上仰视”,而百姓需求被置于次要地位、甚至被完全无视。这种“社会工作异化现象”直接决定了第四、第五、第六层面的状况:因社会工作者的工作重心和精力并不在百姓需求和应对社会问题上,“知识体系”本身成为摆设或者纸上谈兵;迫于生存,必须依附于体制、甚至沦为行政工具,使得社会工作者很难拥有行动自主性;“追求表面政绩”、“将社会工作标准化、流程化、指标化、数字化”倾向日益严重,工作流于表面、薪酬低下、岗位不稳定、人才流失严重,一线社会工作者对社会工作充满失望和不满。这种“社会工作异化现象”的后果是显然的:百姓不清楚“社会工作是干什么的”、对其毫无兴趣、更谈不上认可。看不到真正意义上的效果,政府一样很难认可社会工作。

  需要强调的是,一方面上述六个层面的分析只涉及社会工作领域的局部状况,而非全部。另一方面中国的区域性差异很大,它只能代表某些区域的状况,而非全国。但从中国社会工作的整体发展现状来看,社会工作在中国尚未成为一种公众普遍认可的职业。笔者认为,在中国,社会工作充其量处于职业化发展的初级阶段。而造成这种初级发展状态以及上述问题的主要原因,除了社会工作三大领域发展的不均衡状态尤其是社会工作基础理论的缺失,亦与中国截至目前还没有一本社会工作法典有着极大关联。社会工作立法虽然是国家行为,但国家层面的社会工作立法,与社会工作职业化的其他层面(社会层面、机构层面、知识体系、行动自主性、社会认可度和薪酬水平层面)密切相关,甚至它作为核心统领层面直接决定着其他层面的发展状态。因此,社会工作立法是社会工作发展成为一种真正职业的决定性条件。这是其一,社会工作立法有其必要性。其二,中国兼有中央集中管理型国家和自由经济型国家的特性,这一特殊国家模式使得自上而下的宏观调控和整体统筹成为可能,强国家弱社会的格局使得国家能够充分发挥其核心统领的作用,社会工作立法有其可能性。

  从全球范围来看,西方发达工业国的社会工作职业化程度相对较高,这一方面与其社会工作三大领域的均衡发展有关,另一方面与相对成熟的社会工作立法有关,尤其是欧洲大陆国家,其较强的国家性决定了国家的核心统筹作用,社会工作立法便是这种核心统筹功能的一种体现。本文以国家性较强的德国为例,以儿童与青少年专业工作为例阐释其法律体系,以期产出对中国的意义。

  二、德国“儿童与青少年专业工作”概念与框架

  本文中的“儿童”是指14 岁以下者,“青少年”是指14—18 岁以下者。本文中的“儿童与青少年专业工作”①是指国家层面的官方机构和社会层面的非官方组织和机构为儿童青少年及其家庭和家长所提供的各种综合性专业社会服务。此处的“国家”和“社会”分别是指提供此类服务的(官方)公立型机构②和(非官方)自由型机构③。“儿童与青少年专业工作”的目的在于两点:一,确保儿童青少年的健康成长,即确保儿童青少年能够得到良好的教育(包括广义教育)、能够达到成功的社会化过程;二,支持和辅助儿童青少年的家长和监护人,使其具备教育子女的核心能力、能够为子女成长创造良好的家庭环境。

  笔者之所以没有使用“儿童青少年社会工作”“家庭社会工作”这些概念,原因有二:第一,从服务功能角度讲,在德国,“儿童与青少年专业工作”是一个非常系统庞大的职业领域,它包含“从预防到咨询到介入到治疗”等一系列功能的专业工作,而青少年社会工作、家庭社会工作这些概念只是该功能链中“介入”环节中的具体工作领域;第二,从服务本质角度讲,无论是儿童青少年还是家庭,都涉及“教育”和“环境”双重议题,儿童青少年自身的成长既涉及对其自身的教育(广义教育和狭义教育),也涉及对其环境的构建和改善(如家庭环境和学校环境)。因此,“儿童与青少年专业工作”既面向儿童青少年自身又面向其家庭或家长服务,具有兼顾个体与环境的双重视野。而使用儿童青少年社会工作、家庭社会工作、学校社会工作这些概念,意味着将“教育”和“环境”的双重议题强行分割分来、无法系统性、科学性地应对儿童青少年和家庭的各种需求和问题。

  德国之所以能构建高度发达、高度职业化、高度立法的“儿童与青少年专业工作”体系,有赖于其强有力的福利国家基础和法制国家框架、鲜明的构建原则(如辅助性原则)、独特的广义教育和社会教育学思想。德国与自由经济型国家(如英美)最大的不同之处在于:它强调国家在确保公民权益、减少社会差异方面的责任和义务;将公民获得社会保障和社会服务的权利法律化;强调家庭功能具有二元性,强调国家在协助家庭完成社会化和教育功能方面具有一定责任和义务;“儿童与青少年专业工作”体系的核心理论和思想基础来自于教育学和社会教育学,具有较强的系统性和哲学基础(心理学理论只是其实践操作的理论依据、并不是方向指导性理论)。这些特点与英美国家均有着本质不同,它们共同决定了:德国拥有世界上独一无二的系统性“儿童与青少年专业工作”体系。

  尤其福利国家和法制国家的框架条件,使得德国拥有高度发达的社会立法(如12 部《社会法典》),但每一部法典所包含的绝非仅仅是具体的法律条文,更为重要的是条文背后所隐含的核心思想,这些思想构成立法的灵魂和基础,因而也对中国最具启示意义。在阐述具体法律体系之前,首先以“子女教育”议题为例,分析德国社会立法中所体现出的“个体-家庭-社会组织-国家之间的关系”以及与儿童青少年和家庭相关的立法思想。

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