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以党的十九大精神为指引推进新时代财税体制改革

期刊目录网财税论文发表2018-09-05 10:03关注(1)

  

  新疆财经大学公共经济与管理学院教授贾亚男

  财税体制改革事关经济体制改革的成败,也是经济体制改革的重要组成部分。我国自建国以来的历次财税体制改革都是围绕着当时的形势和任务、面与点相结合进行的,但侧重点各不相同。自党的十八届三中全会决定提出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”这一重要论断以来,随着国际和国内形势的不断变化,财政在国家治理中的基础和重要支柱的作用不断凸显。党的十九大报告对新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题阐明了大政方针,习近平新时代中国特色社会主义思想为我国全面推进新一轮财税体制改革提供了理论指导。

  一、新背景:十九大提出的深化财税体制改革的基础和条件

  (一)十九大确定了新的改革和发展任务党的十九大提出了“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”目标的新举措,包括:深化供给侧结构性改革;加快建设创新型国家;实施区域协调发展战略;加快完善社会主义市场经济体制;实施乡村振兴战略;加快完善社会主义市场经济体制。上述任何举措的实施都离不开财税政策的支持和引导。在加快完善社会主义市场经济体制方面,十九大不仅提出了健全财政在内的经济政策协调机制,还直接提出了财税体制改革的目标并将其作为重要的组成部分。

  (二)我国多次的财税体制改革虽取得了一定成就,但遗留问题依旧存在党的十九大先前的历次财税体制改革既取得了预期的成效也造成了一定的消极后果。十九大确定的财税体制改革目标之一就是要消除先前改革造成的后果。1994年的分税制改革导致税收的大部分集中到中央预算,而财力不足的地方要承担大量与财权和财力不相匹配的支出责任。实施“营改增”以来,虽然减轻了企业的税负,但又造成了地方财政收入的下降。为解决央地财政关系不合理和地方财政收入不足的问题,从十八大到十九大的改革目标都侧重于建立财权与事权相匹配的央地财政关系以及提高地方财政保障能力。

  (三)世界范围内掀起新一轮财税改革浪潮,财税改革关系着国家的竞争力以美国特朗普政府三十多年来最大的减税方案为代表,世界多国掀起了新一轮的财税改革浪潮。为抵消本次特朗普税收计划的影响,英、法、德、印度等国已采取或正在制定减税措施。不仅发达国家如此,众多的发展中国家也采取了类似举措。中亚国家的哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦也进行了减税的改革。其中,乌兹别克斯坦大幅修改了2018年的税制,根据乌兹别克议会审议的2018年预算法案,2018年乌兹别克斯坦的财税政策主要方向为降低税负、减少税种和降低纳税额。根据测算,乌兹别克斯坦个体经营者税负将平均降低30%,包括减少和合并一些税种以及降低税率,特别是降低了自然人和法人所得税、财产税的税率。哈萨克斯坦为简化税制和堵塞税收漏洞,将《海关法典》和《税法典》合并为一部法典并减少了税种。美国和其他国家的财税改革使我国的现行财税政策面临着既如何做到保持合理的税负又能促进十九大提出的各项改革和发展任务的双重压力。

  此外,我国经济新常态导致的财政收入下行,供给侧结构性改革所要求的减税降费,民生支出的刚性需求等均加剧了我国财政收支缺口的扩张趋势。这也是未来我国财税体制改革必须面临的现实背景。

  二、新变化:十九大提出的财税体制改革思路

  (一)十九大提出的财税体制改革与先前的

  改革一脉相承我国自改革开放至今的几次重大财税体制改革始终都与经济体制改革和其他改革相伴随,由于其他方面的改革保持了延续性,因此财税体制改革也一脉相承,表现在:改革的继承性;改革的面和点不变;改革的目标逐次提高;改革的举措在原先的基础上作了调整。在十九大报告中关于财政的论述主要是在加快完善社会主义市场经济体制的战略部署部分,十九大报告从三个方面对财税体制改革提出了新要求:一是加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。三是深化税收制度改革,健全地方税体系。

  十九大报告中关于财政直接表述的内容并不多,但报告中阐述的诸多方面实际上都与财政有关。无论是从人民的美好生活需要角度,还是从面临发展不平衡不充分的角度来看,财政的作用都至关重要。十九大提出的财税体制改革与十八大确定的财税体制在改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三个方面改革的方向一致,但优先次序和目标发生了变化,这表明二者既是继承关系又有新的发展。

  (二)财税体制改革更加系统和全面

  改革开放以来至十九大前我国共进行了五次财税体制改革,前四次改革均只涉及一个方面或者虽然涉及财税的三个方面(财政关系、税收制度、预算管理),但并不全面和系统。1978年—1994年是改革开放以来我国首次财税体制改革,实际上为“税制改革”。这一时期确立了内外两套不同的税制并实行了“划分收支,分级包干”的财政体制。1994年的财税体制是在继续进行税制改革的基础上又确立了分税制财政体制。1998年的财税体制改革以收支为重心,使预算管理制度改革迈出了关键的一步。随后,在深化改革阶段又围绕进一步完善公共财政体制的目标采取了以下举措:由积极到稳健的财政政策;对税制进行局部改革;调整财政支出结构:向“三农”和民生倾斜;在政府间财政体制改革方面推进基本公共服务均等化。

  党的十八大与十九大确定的财税体制改革方向虽然一致,但侧重点各不相同。十九大提出的财税体制改革是在不改变十八大提出的财税体制改革内容的基础上以目标为导向,强调改革的结果。一是提出了加快建立现代财政制度的新要求。党的十八大提出的财税体制改革目标是到2020年基本建立现代财政制度,而十九大提出的加快建立现代财政制度中的“加快”两字意味着推进的速度和改革方案的落实均要提前。二是将中央与地方财政关系重构放在改革的优先位置。与党的十八大确定的预算制度先行的改革顺序的变化反映了此项改革的重要性和复杂性。三是在表述和内容上均有所变化。在央地关系中强调区域均衡,突显了均衡发展、充分发展的新时代要求;在预算改革方面强调全面实施绩效管理,说明更加重视了预算的质量、效果和专业性,这符合十九大报告提出的建设现代化经济体系中必须坚持质量第一、效益优先的原则;在税制改革方面,由十八大提出的建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用,转变为十九大提出的健全地方税体系,旨在推进税制结构的实质性变革。2018年1月1日开始实行《中华人民共和国环境保护税法》,国务院发专文强调将环境保护税所得全部留给地方预算,这也是健全地方税制的一个体现。

  (三)财税体制改革的优先次序发生了变化

  党的十八大确定的财税体制改革以预算制度为先,其次为税收制度,最后为中央和地方财政关系。而党的十九大在改革方向不变的基础上调整为中央和地方财政关系———预算制度———税收制度。改革优先次序的变化反映了改革宗旨和任务的区别:在财税体制改革方面,党的十八大提出的目标是调整中央和地方的财政关系,在保持收入格局稳定的前提下建立财权与责任相匹配的收支制度;而党的十九大报告提出要建立新的央地财政关系,在加快建立现代财政制度的基础上形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。三、新思路:加快推进和完善财税体制改革的几点展望

  (一)财税体制的完善和改革方案要精心设计

  党的十九大报告提出的深化财税体制改革方案应当在全面总结先前财税体制改革成败经验和广泛听取各界意见的基础上制定;在实施过程中要针对出现的新情况和新问题,在新一轮的财税体制改革方案和举措中都要实时调整。古今中外,历代的财税体制改革不乏因为财税改革的失误而引发动乱的案例。近期发生的伊朗国内动乱就源于该国政府在2018年的财政年度预算中削减了对民众的生活补贴。因此,应全面落实十九大报告以人民为中心的发展思想,构建以人民为中心、服务于人民的美好生活的财税体制。要突出财政的公共性和公平性,坚持兜底线,科学建机制,提高精准性,注重可持续,从而稳定可持续地增进民生福祉。要进一步优化财政支出结构,不断增加财政支出中与民生息息相关的社会保障、医疗卫生等项目的比例。

  (二)继续推进财税制度的法治化

  在“贯彻依法治国”的方略中我国财税制度的法治化建设成就明显,财税制度的各方面都纳入了法治化轨道,但仍存在法律层次较低,以单行法为基础,以大量的政策文件和部门规章为补充;财税法律体系内部的协调性较差,重叠和冲突的地方较多等问题。因此,要全面推进落实税收法定原则,尽快制定和出台《税收征管法》,这不仅可以使财税法律体系相协调和系统化,还能节约法律资源,便于公众查阅和准确理解财税政策。

  (三)财税体制改革要密切关注世界潮流并吸取他国有益经验

  无论是发达国家还是发展中国家进行的财税体制改革都有值得借鉴和吸取的经验和教训。密切关注世界范围内的财税体制改革潮流并吸取他国在这方面的经验和教训,不仅有助于我国的财税体制改革少走弯路,而且通过财税体制改革可以提高我国在世界经济体系中的竞争力。财税体制改革总体上应符合供给侧结构性改革所要求的减税降费,税制改革应向增直接税、降间接税比重的方向发展。落实已经出台的增值税、所得税等减税政策,研究实施新的减税措施。同时,进一步清理规范基金和收费,公开中央和各地收费目录清单。特别是个人所得税的改革要从以人民为中心的实际出发,实行综合与分类相结合的原则,方案总体设计、实施分步到位,逐步建立起适合我国国情的个人所得税税制。

  (四)财税体制的改革和完善要与其他方面的改革同步

  一方面,财税体制改革和完善的成效取决于其他方面的改革,而其他方面的改革又是财税体制改革和完善的保障,应当同时推进和相互协调。另一方面,要将财税体制的改革和完善效果作用于其他方面的改革,只有与其他方面的改革同步推进,才能使财税体制的改革和完善效果显现出来。

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