深化个人所得税制度改革

分类：财税论文发表 时间：2021-03-13 10:48 关注：(1)

　　个人所得税制度改革对社会、经济以及国家治理等方面都有重要影响。2018年8月31日全国人大常委会通过新的个人所得税法修订，个税改革在综合征税、专项扣除以及税率调整等各方面均有重大突破，但个税改革仍存在一些问题。结合我国个人所得税现状，进一步提出完善个人所得税改革的建议，为国家个税的发展之路提供思考。

　　关键词：个人所得税；税制改革；个税发展

　　2018年8月31日，第十三届全国人大常委会议审议通过个人所得税法，这是自1980年个人所得税法出台以来第七次修订。这次个人所得税制度改革是一次根本性变革，努力减税向中低收入者倾斜。新个税法于2018年10月1日起施行最新起征点和税率，于2019年1月1日起正式实行。

　　一、新个人所得税改革的亮点

　　（一）税制改革的要点

　　1.实行综合和分类相结合的征收方式新个税在征税形式上，将纳税人的工资薪金、劳务报酬、特许权使用费以及稿酬这四项所得费用实行个人综合征税，[1](P114)而对个税法中规定的其他所得仍实行分类征收，将以前仅适用于工资、薪金所得的免征额适用于上述四项所得税的综合征收，并将免征额由原来的3500元/月调整为5000元/月。[2](P182)纳税的计算方法由按月计算调整为按年计算。新个税将年收入折算到月收入的计算方式为：应纳税所得额=月度收入-5000元（起征点）-专项扣除项目-专项附加扣除项目-依法确定的其他可扣除项目。2.首次提出专项附加扣除本次税改中最大的亮点是首次增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等专项扣除费用。[1](P115)在专项扣除中，一部分是将个人消费与个人所得税有机结合，如继续教育和大病医疗在税前扣除；另一部分是将家庭负担与个人所得税有机结合，如子女教育和赡养老人等。将个人消费、家庭负担与个人所得税有机结合，并在税前进行扣除，有助于进一步推动税负公平目的的实现。在个人综合所得征收中增加专项附加扣除项目，可以降低应纳税所得额，改变过去征收个人所得税不考虑个人支出与家庭负担的状态，实现税负公平的愿望。3.优化调整税率结构，扩大较低档税率级距个人所得税对原来七级税率的级距进行了调整，适当拉长了3%、10%、20%这三档税率的级距，3%的税率级距扩大一倍，现行10%税率的部分所得税率降为3%；大幅调增10%的税率级距，现行税率为20%的所得税率以及25%的部分所得税率下降到10%，现行为25%税率的部分所得的税率降低为20%，部分所得的税率降低为10%；而30%、35%、45%这三档税率的级距维持不动。[3](P182)调整之后，各档税率对应的速算扣除数也按照相应的计算方法进行调整。通过此次调整低税率级距的措施，减税降负以达到减轻中低收入者个税税负、调节贫富差的目的。

　　（二）税制改革初显成效

　　依据国家税务总局公布的数据，个税改革后实行的第一个月，国内各地区个人所得税减税将近316亿元，工资薪金的减税幅度也达41.3%，约有6000多万税改前的纳税人可以不缴纳其工资薪金所得，工薪阶层的纳税人普遍受益。十月，领取工资薪金所得在20000元以下的纳税者，其税收减少幅度超过一半，占税改前纳税人总数的96%，减税金额高达224亿元。2019年前三季度，个人所得税两步改革叠加，新增减税4426亿元，累计人均减税1764元。[4]从数据上看，新个税法实施之后，大部分中低收入人群减轻了赋税，在一定程度上有利于缩小居民的贫富差距，实现社会公平，也有利于提高纳税人的工作积极性，增加其可支配收入，进而促进其消费能力，刺激社会经济的发展，提升人民生活的幸福指数。但在个税制度的修订中，一些类似个税征管体制中长期存在的问题仍未得到改善。

　　二、现行个税制度存在的问题

　　（一）专项扣除标准较少

　　本次个税制度修订中，首次增加了专项扣除项目，但住房、医疗、教育、养老等社会现实问题仍使中低收入人群的压力不断加大，个税的减税力度仍显不足。一是专项扣除是否需要考虑不同家庭及不同地区之间的差异是一个充满争议的问题。二是地区间经济发展程度不同，经济发达地区与经济欠发达地区的居民收入、消费水平也不尽相同，若一线城市与四五线城市适用一个扣除标准在事实上也不合适。三是纳税人有不同的家庭成员结构与消费支出结构，在养育子女、赡养老人、医疗支出等各方面可能存在差异。此外，在现有扣除项目外还有很多项目尚未纳入，比如捐赠支出、损失支出等。

　　（二）倡导政策考虑不足一是我国政府积极

　　倡导“全民创业”，鼓励高校毕业生、下岗职工等重点人群进行创业或再就业，应在税收征管方面给予相关的政策性支持，例如在税制中为这类群体予以相应的个税减免或福利政策。二是从“供给侧改革”的角度来看，当前5000元征税点在一定程度上减少了大部分人的纳税金额，但在我国经济快速发展的背景之下，该起征点还是未达到纳税人的心理预期，纳税人之间的社会公平还未真正凸显。与我国GDP相近的马来西亚个税制度在免征、减免方面，基本涵盖了家庭抚养、社会福利、文化体育等各种社会民生因素，在个税起征点上更是体现了注重社会公平的理念。

　　（三）未与物价指标结合

　　自党的十一届三中全会实施价格改革制度以来，我国的物价水平总体上呈上升趋势，但个税中对工资薪金以固定标准进行扣除，未与物价水平相结合。当物价水平上涨时，居民生活的必要消费支出会增加，但费用扣除标准并未随物价变化而改动，这便了加重纳税人的税负，尤其是工薪阶层中的中低收入者。因此，个税制度的扣除标准应将社会经济发展、国内物价指数变化以及市场通货膨胀等因素考虑在内。

　　（四）居民纳税意识薄弱

　　近年来，我国的经济迅速发展，人们的生活质量也有了质的飞跃，但是个人所得税的税收转化率却没有同人们的收入成正比增长。一方面，由于税务机关在征管过程中没有同企业、工商部门以及社会保障部门等进行充分有效的信息沟通，这种不对称的信息使税务局对纳税人除了工资薪金以外的其他收入信息难以获取，在一定程度上限制了个人所得税调节收入分配差距的作用；另一方面，我国个人所得税主要是由单位代扣代缴，纳税人很少同税务机构接触，使得很多纳税者对所负担的税收并无直接感受。这在一定程度上不利于纳税人自主缴税意识的提高，也不利于税务机关约束监督机制的建立。[5]

　　（五）个税征管仍有漏洞

　　当前我国信息化共享机制还不成熟，税务机关在查取符合征收个税的纳税人及其应纳税额的过程中，难以完全获取相关信息，在征收方面存在较大困难。一是随着我国经济的快速发展，很多纳税人的收入来源渠道多样，其部分收入可能来源于不同地区，但相关收入信息很难在不同征管地区间传递。若纳税人存在跨区域收入且不自主申报，税务部门在汇总统计上会存在较大障碍。二是税务机关日常工作繁重，税款征收很大程度上依赖于各单位的代扣代缴，这种坐堂征收模式仅依据单位代扣代缴、纳税人自主申报以及其他根据税法征收标准的纳税项目进行工作，并没有对相关税收信息进行验证，可能会致使征管漏洞越来越大。

　　三、进一步深化个人所得税改革的思考

　　（一）逐步增加专项费用扣除

　　在美国的税收体系中，主要的税收抵免包含了儿童及被抚养人税收抵免与儿童税收抵免。在纳税人家庭中这两项税收抵免，在子女的看护和抚养等方面依据家庭子女的年龄与数量，在相关支出中进行一定比例的扣除。而我国近年来正推动鼓励二胎政策，为支持适龄夫妇生育二孩，建议将未成年子女的抚养费用也列入专项扣除附加。[6]目前，我国专项费用扣除首次实行，扣除范围较窄，往后可依据实际国情，逐步扩大专项费用的范围，一定能为纳税人、社会经济带来活力。

　　（二）将人口老龄化考虑在内

　　人口老龄化加剧是我国一个严峻的社会问题，不仅直接影响社会、经济方面的发展，也间接地在个税方面产生着重要影响。我国人口老龄化具有基数大、发展速度快的特点。从年龄构成看，2019年末我国60周岁及以上人口达25388万人，比上年增加了439多万人，约占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口达17603万人，比上年增加了945万人，占总人口的12.6%。[7]这一现象的加剧，造成了劳动人口数量的相对下降，影响经济发展，也间接地影响了个人所得税的征收规模。因此，将人口老龄化考虑在内，对个税改革具有重要意义。老龄化问题是不可逆的，伴随未来老龄化高峰期的到来，个税制度改革也应未雨绸缪。目前我国延迟退休年龄，这对个税收入的影响是单向的，可以减少劳动力下降对个税收入增长的消减作用。协调两者间的相互作用，对我国个税改革有重要的意义，要正确处理好个税政策与应对人口老龄化政策之间的关系。[8]

　　（三）逐步实现个税项目综合征收

　　此次个人所得税改革在综合征收方面迈出了一大步，但在综合征收所得和纳税人方面还可以更进一步完善。[1](P116)目前的综合征收只归纳了四类所得，但放眼于全国范围内的个人所得，还有很多属于纳税人收入的其他收益未被收纳其中。这些收益对于部分人可能是主要的收益来源，例如房屋租赁收入、投资利息股息收入、中介费用等。因此在综合征收方面可以适度考虑其他未被归入现行税法中的多项个人所得。

　　（四）减少相关福利优惠政策

　　世界各地征管个人所得税的经验表明，优惠政策越少，征税管理越方便。目前我国个税方面的优惠项目多，管理成本高，容易导致偷税漏税，因此部分优惠项目应当进行取消，比如对不同部门、不同级别的奖励，国家免税时应一视同仁，不应该划分级别，所以此项规定显失公平。另外，目前我国对外籍人员取得股息红利、补贴、津贴等都实行免税，这一规定对本国公民也显失公平，应予以取消。

　　（五）增强纳税意识，完善征管机制

　　在我国现行的个税制度中，以单位代扣代缴的源泉扣缴为主，以自主申报的缴纳为辅。实行自主申报以来，申报纳税人数逐年递增，但随着我国资本性收入的增长，居民间的贫富差距又逐渐扩大，加上纳税人自主缴税的意识薄弱，迫切需要进一步完善征税管理制度。马来西亚个税申报制度中最大的亮点是汇算清缴制度，该制度对平衡纳税收入、平衡税负、避免月收入和年终奖金等进行税收规避的问题有显著的效果，值得我们借鉴。此外，还可以建立第三方税收信息提供机制，将第三方提供的税收信息与纳税人提供的信息交叉核对，提高征税信息管理的透明度，以此来推动公民自主纳税意识。

　　（六）建立征税信息系统与信用体系

　　加强税务机关的征管力度，首先应建立严格的征税信息系统，加强个税的税收信息管理，实现相关部门间的信息收集、分析与共享。[9]目前，我国个税的征管信息化还处于起步阶段，必须提高信息系统效率。其次，要结合个人社会信用对纳税人进行税务信用评定，逐步构建起纳税信用体系。在我国目前的税收工作中，税种缴纳信息大部分是以数据的形式来进行协调处理，若能获取更全面的数据，一定有利于对各项税务信息进行分析、管理与决策。税务机关将个税相关信息同银行、公安等部门进行共享，获取与传递纳税人的相关信用信息，形成有助于提高效率的税收协调机制。

　　作者：肖俊斌 孟雅枫