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地方税若干基本问题

分类:财税论文发表 时间:2021-12-16 09:53 关注:(1)

      地方税因与地方财政收入密切相关而受到理论界、实务界的广泛关注,各方对一些基础性、关键性问题的看法可谓见仁见智。本文对此进行探讨。

地方税若干基本问题

  一、地方税是税收概念,更具有财政分配属性

  长期以来,大多数国家实行多税种、多环节的复合税制。为便于管理、分析,需从不同角度对各种税收进行分类,具体方法有多种。如:按课税对象分为流转税、收益税(所得税)、财产行为(目的)税、环境资源税;按税负可否“转嫁”分为直接税、间接税;按征管部门分为工商税(税务机关征收,含曾作为农税管理的耕地占用税、契税)、关税(海关征收,含船舶吨税);按收入归属分为中央税、地方税,地域面积较大、存在多级地方政府的国家一般还设中央与地方共享税。从上述分类方法看,地方税与其说是税收范畴,是处理政府与纳税人关系的“初次分配”,不如说是不同层级政府财力(税收收入)分配的重要基础,财政分配色彩更浓、“再分配”的特征更为明显。

  二、此“地方”税非彼“地方”税

  不同政体、语境下的“地方”涵义不同,并进而影响对“地方”税的认识乃至政策制定。一国的税制与其国体、文化密切相关,我国的“地方”泛指“中央”以下的各个层级。预算法规定:设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。也就是说,我国的“地方”预算包括省、市、县、乡四级。而从国外情况看,“地方”的涵义与我国不同。如:联邦制的美国,政体上分为联邦、州、地方三级,上述“地方”并不包括州,而是州以下的层级,既有纽约等人口过千万的大都市,也包括人口数万、数千乃至数百的郡(县)、市、镇。单一制的日本,分为国家(中央)、都道府县、市町村三级。相应地,美国有联邦税、州税、“地方”税,日本有国税(中央税)、都道府县税、市町村税(有时也将都道府县税、市町村税统称地方税)。而我国的“地方税”,泛指省、市、县、乡相关税收。因此,在借鉴国际做法时,不宜简单地、笼统地借用“地方”或“地方税”的概念,而需具体问题具体分析。

  三、“纯”、“准”地方税与不同形式的共享税

  划分中央税、地方税是妥善处理中央地方财政关系、调动地方组织税收收入积极性的需要,一般需兼顾收入适当集中于中央(联邦)、满足宏观调控需要、充分考虑税基流动性、适当降低征纳成本等多种因素设定。同时,在设有共享税的国家间,具体的共享形式也不尽一致。有的采用同源共享,如美国联邦,大部分州、“地方”各自征收个人所得税(可适当抵扣税款),日本的都道府县民税、事业税、市町村民税与国税中的法人税、个人所得税虽然名称有异,但性质类似。有的采用按比例分率共享,如我国的增值税、企业所得税、个人所得税。有的采用分品目共享,如我国的印花税,对证券交易征收的印花税归中央,其它归地方;资源税(不含正在试点的水资源税,下同),对开采海洋石油征收的资源税归中央,其它归地方;城市维护建设税,对中国人民银行、工商银行等总行,人保、人寿等总公司征收的城市维护建设税归中央,其它归地方。我国目前18个税种中,收入完全归属于地方的有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、车船税、耕地占用税、烟叶税、环境保护税等8个(统称“纯”地方税);分品目共享、收入主要或部分归属于地方的税种有资源税、城市维护建设税、印花税等3个,通常也称为地方税(统称“准”地方税)。静态测算(不考虑税收收入返还等体制性因素),2018年全国纯、准地方税收入分别为19060亿元、7692亿元(不含对证券交易征收的印花税,下同),地方按比例分享的增值税、企业所得税、个人所得税50444亿元,合计77196亿元,占全部税收收入的49.36%,其中纯/准地方税、共享税地方分享收入占比分别为17.10%、32.26%。2015年(“营改增”全面实施的前一年)全国纯、准地方税(含营业税;环境保护税尚未开征)收入分别为14777亿元、25123亿元,地方按比例分享的增值税、企业所得税、个人所得税22078亿元,合计61978亿元,占全部税收收入的49.61%,其中纯/准地方税、共享税地方分享收入占比分别为32.03%、17.58%。从上述数据看,纯、准地方税的个数虽然较多(11个),但收入规模不大。如加上共享税地方分享收入,占全国税收收入的比重基本相同,但结构发生了较大变化,主要是由于“营改增”后对增值税中央、地方分享比例作了较大调整。

  四、地方税主体税种与地方主要税收收入

  地方税由具有不同功能的多个税种组成,进而形成地方税体系。在地方税体系中,税种有“主”有“次”,而衡量主与次的标准主要是收入规模的大与小。从狭义、字面意义上看,构成地方税体系的应是纯地方税,或加上准地方税。对于多级地方财政而言,地方财政收入来源具有多元化特征,既包括纯、准地方税,也包括来自共享税的分享收入,以及一般性、专项转移支付、非税收入等,我国还有对下级财政的税收收入返还。受共享税分享方式、比例等因素影响,在研究构建我国地方税体系,或称之为地方税收收入体系过程中,往往会专注于纯、准地方税,并对其中的“主体税种”孜孜以求,而忽略共享税地方分享收入在地方财政中的重要性,加之“地方”、地方税涵义在不同语境下容易混淆、我国有四级地方财政、不同层级政府事权划分尚需完善等,对于设定各级地方税“主体税种”确属理论性、现实性“难题”。换言之,确立地方税“主体税种”很重要,同时又很难“寻找”到既符合税收内在属性、负外部性较弱,又具有一定收入规模的税种,特别是在“营改增”全面推开前后,营业税这一地方税“主体税种”的“缺失”引起了热议和困扰,有关地方税主体税种的观点也较多。如认为“物业税”/房产税是构建地方税主体税种的方向;将城市维护建设税这一特定目的税、附加税改造为地方税主体税种,等等。这些观点要么忽视了我国存在多级地方财政且事权不尽规范等现实,要么忽视了税收处理政府与纳税人关系“初次分配”的基本属性。总的看,为不同层级地方财政设立一个或几个主体税种(营业税也曾在不同层级地方财政间分享),从税收内在属性及国内外的实践看是不现实的。我国一直有地方税体系的提法,而很少提及共享税体系、中央税体系,这也在一定程度上表明构建地方税体系的必要与难度。目前,增值税、企业所得税、个人所得税收入是我国税收收入的主体,且分别按5:5、6:4、6:4在中央、地方间分享。从前述测算情况看,2018年地方分享的上述三税收入约是纯、准地方税收入的两倍。因此,从纯、准地方税及我国多级地方财政的现实看,“地方主要税收收入”比地方税“主体税种”更准确;构建“地方税收收入体系”也比“地方税体系”更具操作性。一是主要共享税——增值税、企业所得税、个人所得税制度的不断完善,会相应提升各层级地方税收收入的规范性、成长性。从降低征纳成本、提高征收效率看,也无必要效仿美国等国家做法,将相关税种由按比例、分率共享调整为按税源分税种共享,以人为“再造”一些“主体税种”。二是纯、准地方税中部分税种,如房(地)产税改革的适时推进,可逐步为地方财政,主要是基层财政提供更为持续、稳固的税源。三是国内外科技进步、税收环境的变化,可能会带来相关制度、政策的调整。譬如,在电子商务、数字经济飞速发展的形势下,增值税、企业所得税、个人所得税税基流动性日益增强,加大跨境、跨区域税收协调、完善收入分享制度势在必行;耕地占用税、环境保护税等税种属于调控性税种,前者一度为共享税,后者的前身——排污费收入也曾在中央、地方间分享,这类税种从属性而非收入规模的角度看,是否长期适宜作为纯的地方税,也是需要深入探讨的问题。此外,有必要适时协调共享税、附加税以及地方税收与相关收费的关系,对地方收入体系作结构性调整。

  作者:徐茂蓝

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