全面预算管理内部控制

分类：经济学论文发表 时间：2020-10-22 11:32 关注：(1)

　　目前，在财政部的大力推进下，各级行政事业单位逐步完成了内部控制制度建设。然而，内部控制的实施过程仍然面临着内部控制意识淡薄、内部控制环境薄弱、配套制度不完善、内部控制监督不到位的困境。但在内部控制中，预算编制任意性强，预算执行不力，缺乏对预算的分析和评估，预算业务没有做到全过程控制。只有建立基于全面预算管理的内部控制制度,高度重视预算和审计、预算执行和调整,加强预算的分析和评价,才可以实现预算的全程控制。

　　关键词：内部控制；全面预算；事业单位

　　2018年9月1日，《关于全面实施预算绩效管理的通知》中强调深化财税体制改革的关键就是实行预算绩效管理，全面预算绩效管理可以提高预算绩效，改变目前低水平的预算管理，提升国家资金使用的效率。受到不同的经济文化以及区域等因素的影响，不同的行政事业内部控制建设需要具体结合实际情况以及全面预算控制的五要素，实现行政事业单位内部控制与全面预算管理的有效融合，以预算管理来推进内控建设值得进行深入研究。

　　一、文献回顾

　　（一）内部控制的相关研究

　　行政事业单位的内控是政府主体内控的组成部分，关注政府的各个部门与下属的单位，并且将建设内控分解到各行政事业单位。行政事业单位内部控制是一项对流程、机制以及制度进行控制的体系，有效保障行政事业单位不滥用职权、避免出现管理失当[1]。行政事业单位的内部控制可以合理保障单位对公共受托责任的履行[2]，有效的内部控制运行可以实现公共资源的有效利用、政府行政成本的降低与行为的规范[3]。

　　（二）内部控制建设相关影响因素分析

　　内部控制的实施基础是内部环境，内部环境状况直接影响内部控制的建设[4]，如果行政事业单位的领导超越内部控制的管辖，那么，内控便是流于形式；而风险评估又是内控实施的重要环节无法合理、有效地评估本单位的风险，将不利于内控目标完成。控制活动作为内控实施具体手段，根据风险评估的情况，在各风险点建立对应的应对措施，因此需要保证控制活动的人力及资金支持[5]。行政事业单位内部相关信息的及时、准确与完整传递，与内部控制的信息与沟通要素密切相关，信息传递不顺畅可能导致内控的较大缺陷。监督是保障内部控制的有效实施，是对内部控制系统的合理、有效性及时检查与评估，保证单位在外界环境的不断变化中，可以实现内控系统与手段的及时升级，做到与时俱进。

　　（三）全面预算与内部控制的关系研究

　　预算管理与内控两者既有密切联系性，又有相互作用性，行政事业单位全面预算的落实过程，也就是对内部控制的实施过程。可以基于全面预算强化行政事业单位的内部控制，重视预算的编制与审核是做好事前控制的关键，规范的预算执行与调整有助于完善事中控制，强化预算的分析与考核体现事后的控制[6]。由于全面预算管理涉及到行政事业单位预算的覆盖面极大扩展，因此，需要内部控制的涉及范围也随之扩展，由传统对经济活动是我控制延伸至行政事业单位业务运行开展的全过程以及对行政权力的控制等方面[7-8]。

　　二、行政事业单位全面预算管理与内部控制的机理分析

　　（一）行政事业单位内部控制特点

　　首先，我国的行政事业单位的内控最大的特点是与国家整体组织结构密不可分，并且由于财政资金分配问题本身的重要进一步凸显了政府层面的内部控制在整个行政事业单位内部控制中的重要性，而且我国的行政权力更多掌握在政府手中，也导致不同行政层级的政府部门单位具有不同的内部控制职权行使权力与偏差纠正力度。其次，行政事业单位的内部控制建设在全面预算实施的情况下，围绕预算工作展开，以预算内控为中心展开内部控制活动，通过合理的职责细分、授权审批、资产安全、会计信息化控制等具体的控制活动实现行政事业单位内部控制能够有效监督全面预算管理中预算编制、实施等整个过程。最后，行政事业单位在评价基于内部控制之下的经济业务层面风险评估活动中，全面预算管理则是重要的评价内容，全面预算的编制、审批、执行以及决策均需要内部控制管理制度的健全，内部控制活动的配合，确保行政事业单位的岗位设置合理、明确不相容职位相分离以及预算的编制、审批与执行各个环节相互分离与相互制约。

　　（二）全面预算下的内控作用机理

　　1.预算编制在预算的编制环节，需要各个业务部门根据下一年的工作计划及时申报预算建议书。但是，在预算的编制环节可能由于预算编制程序的不规范、预算项目不细化、缺乏对全年工作的充分预算与规划导致预算依据不充分、不科学；各个业务部门缺乏对全面预算精神的了解，缺乏足够预留的时间编制充分合理的全面预算。2.预算执行部分部门时常出现项目超预算执行，项目预算执行与项目预算出现较大偏差，主要的原因是对项目预算执行的管控缺乏，导致部门缺乏对预算重要性的足够重视，在预算的编制阶段仅仅为了预算编制的完成而缺乏充分的调查与规划。部分部门则是出现低效率的预算执行，预算的完成必须依靠频繁的预算调整，这均反映预算约束力的缺乏。3.决算环节决算是对预算的一项重要监督，但是部分行政事业单位的领导缺乏对决算的足够重视，将完成决算作为工作的重心，导致预算数据与决算数据的极大偏差，决算数据对预算数据的考核意义缺失。不一致的预算与决算口径也导致来决算数据无法体现预算的执行情况，需要内部控制的作用进行有效的发挥。

　　三、基于全面预算管理的行政事业单位内控执行现状分析

　　在内控执行过程中，意识低下，监督不到位等问题还普遍存在行政事业单位当中。作为内控一部分的预算，大多数行政事业单位全面预算管理还有待于完善。我国行政事业单位内控预算管理存在的问题如下:

　　（一）全面预算与单位实际情况脱节

　　我国行政事业单位管理水平良莠不齐，内控的实施更多还是靠上级单位行政压力推行，部分单位没有认识到内控制度的重要性。单位领导班子甚至负责人都缺乏内控意识，内控制制度建设仅仅是为了应付上级。因此在预算编制阶段，预算数据仅仅是通过对上年数据进行简单的修改而成，与单位的实际情况不符，未以单位实际目标为出发点进行预算编制。大部分行政事业单位由于预算管理形式化，预算意识较低，预算的数据全部有财务部一个部门编制，致使数据不合理。预算指标设置过于理论化，不能满足单位实际情况，导致全面预算与单位实际情况严重脱节。

　　（二）全面预算执行不到位

　　行政事业单位目前还处于被动的“要我控”的状态，在设计全面预算管理的组织架构合理性不够，职责不清，审预算审批重复、越制度审批的现象较多，全面预算往往被架空，形式化，导致全面预算无法执行到位。另外，由于内控的意识不强，建制出于应付，导致作为内控一部分的预算也出现形式化，预算分解简单出矿，没有以单位具体数据为支撑，导致预算执行较难。预算执行过程中，由于内控的薄弱，预算中的各个环节执行松散，预算数据不谨慎，随意调整现象较多，致使预算执行无法全面化，职能化。

　　（三）全面预算分析与沟通缺位

　　行政事业单位由于编制部门的缺乏，内控建制基本有财务部完成，内控评价也由财务部来进行完成。建设与评价均由同一个主体完成，导致监督评价无效。有的单位甚至都没有监督部门，内控也只是停留在纸上。内控中预算管理也由于内控的失效而失效，全面预算只是停留在形式上，单位只重视预算的执行进度，但是几乎不对预算进行后期分析和沟通。实际工作中，有的单位未建立的预算评价机制，预算指标游离于财务预算指标，导致预算考核工作执行难度大。甚至部分单位根本就不进行预算的过程考核执行，只要预算完成了就不在进行分析，也不和各单位部门进行沟通。

　　（四）全面预算管理制度不完善

　　大多数行政事业单位未建立内控配套的管理制度，预算管理制度还是采用多年的旧办法，有的制度已经不能实现当前单位的实际情况。单位对预算制度建设的重要性认识不够，未依据国家的相关制度进行预算的更新，预算组织架构也未进行梳理和完善，对于部分形式化的流程未进行删减。内部控制的形式化，导致相应的预算管理制度形式化，预算方法、预算制度与单位对应的制度矛盾化。无管理制度的支撑，制度就形同虚设，预算也难以执行。

　　四、基于全面预算管理强化内部控制的具体策略

　　（一）构建完善的全面预算体系，优化内控环境

　　内部控制环境是行政事业单位全面预算管理效果的重要表现，有效的全面预算管理需要良好的内部控制环境来保障实施。同时，切实可行的内部控制制度的建立，保证预算在编制、执行以及监督之间的有效协调，进而打造良好的行政事业单位的内部控制环境。具体而言，行政事业单位通过建立开放式的全面预算绩效管理模型，评价全面预算实施的具体情况并且通过该综合评价结果监督预算管理执行实际效果，有效避免全面预算执行过程中可能出现的管理形式化问题。同时，为了确保全面预算管理实施的各个环节得到有效管理，在实际实施行政事业单位全面预算管理的过程中，科学合理的预算管理目标显得尤为必要，以目标为导向，逐步实现行政事业单位全面预算管理体系的建立与完善。而内部控制则通过控制环境、具体的控制活动、信息沟通以及对控制的监督等实现对全面预算实际执行的全过程的跟踪监督，及时发现全面预算执行过程中的脱离预算管理行为，并查找原因以及有效的解决措施，保证全面预算管理执行具有良好的内外部环境保证。

　　（二）强化预算绩效考核工作，实施全面内控管理

　　有效的预算执行监督确保预算管理效果的提升，所以，全面预算管理的实现必须以有效的绩效考核监督评价体系作为保障。有关的监管机构可以以实现全面预算管理目标为绩效考核指标的价值导向，在对行政事业单位具体业务以及环境了解的基础上，制定明确的考核标准以及评价指标，并形成对全面预算进行有效监管的一个长期评价机制，确保每个行政事业单位都可以通过监督这一逆向反馈形式，实现全面预算管理作用的切实发挥以及有效提升。也就是说，行政事业单位应逐步优化绩效管理体系，将工作职责落实到各项活动中，保证行政事业单位的资本效用最大化，完善对全面预算执行绩效的有效管理。比如说，经济利益作为有效的激励措施可以在此环节运用。将行政事业单位员工的实际利益将与预算资金的使用以及预算绩效的实现有效挂钩，充分调动员工的执行全面预算的积极性与主观能动性，严格按照全面预算管理目标，实现绩效管理提升。因为完善的全面预算绩效考核评价机制可以利用预算执行过程中的重要数据，根据预算实际执行效果，对全面预算执行过程中的具体行为进行激励或者是惩罚，对预算管理过程中的优秀表现人员给予精神或者是物质的奖励，对违背了全面预算执行管理要求的员工，则做出一定的惩罚。通过切实的利益激励为行政事业单位全面预算得到切实有效的实施奠定长远实施奠定坚实的基础。

　　（三）强化预算执行力，落实审计监督工作

　　行政事业单位是保障我国经济健康稳定发展的重要支持部门与管理部门。所以，完善的行政事业单位内部控制制度重要性凸显，而内部审计监督则可以保证内部控制制度的有效执行，是对行政事业单位内部控制的一种再控制。在新的政治经济发展形式下，积极发挥行政事业单位内部审计监督作用，发现内部控制制度可能存在的设计或者执行漏洞，督促及时整改内部控制缺陷，发挥内部审计、内部控制合力，构筑行政事业单位全面预算管理执行的有效屏障，全面监督预算全流程，做到及时发现预算问题，及时整改预算问题，以完善的全面预算管理推进行政事业单位业务以及财务绩效的逐步提升。

　　（四）建立风险评估体系，强化资金活动控制

　　风险直接影响预算执行的效果，因此在实施全面预算管理的过程中，行政事业单位的各个部门都要充分识别本单位可能面临的风险以及风险可能产生的危害，并采取有效的风险应对措施，确保全面预算管理的有效性。具体而言，可以从以下几个方面入手进行风险管控：首先，与全面预算管理最为密切的是行政事业单位的财务部门，对于财务部门而言，有效的财务风险控制评估模型有利于评估行政事业单位提前识别风险并做好风险防范工作，以保证项目风险在行政事业单位的可承受范围内。其次，构建行政事业单位财务分析系统，利用定性与定量数据,查找实际预算执行与预算标准存在超过可接受差异的预算实施风险点，及时查找原因，避免本单位可能遭受的财务损失。再次，涉及到行政事业单位的投资项目，财务部门应积极参与评估项目投资价值，并做好项目投资预算与预算管理工作，尽量保证投资与预算的一致性。各部门不得擅自做出项目投资决策，而且行政事业单位应当进一步加强经费管控，在整体预算基础上编制各项目经费预算。最后，项目经费的使用状况也是全面预算管理的重点内容，可以有效发挥内部审计的监督作用，进行财政项目预算资金审计，一方面避免财政预算资金的准确使用，另一方面可以提升财政资金的使用效益，更好促进行政事业单位的全面发展。

　　（五）构建信息化监督平台，完善内控机制

　　信息技术时代背景下的行政事业单位全面预算发展，可以有效利用信息技术的先进手段支持行政事业单位内部控制制度的完善以及全面预算管理的实施效果。信息系统帮助实现行政事业单位内部控制流程再造优化以及根本上改变传统的内部控制监督模式，行政事业单位人员可以借助信息系统的大数据整合与分析优势，提升行政事业单位决策的科学性与合理性。所以，信息技术平台的构建成为了信息化时代有效监督财政预算资金合法合规有效利用的必要条件，通过对系统资金流向监控财政资金使用。并且，信息系统也实现审计技术手段的进步，内部审计利用信息系统可以实现对内部控制更为高效的监督，也可以借助信息系统实现对预算管理过程中的问题通过快速的信息传递，极大降低了信息传递的时滞，迅速解决发现的各环节风险点，保证内部控制监督的及时性。

　　五、结语

　　基于全面预算之下，在预算管理中结合行政事业单位的内部控制制度，围绕着预算管理和资金管控开展的企业内部控制建设可以有效促进行政事业单位的全面预算管理。

　　参考文献：

　　[1]张慧.内部控制研究回望与前瞻:2000—2008年[J].财会通讯,2009(05):70-72.

　　[2]王雪峰.高校内部控制环境探析[J].财会月刊,2008(12):16-17.

　　[3]张美掸.高等院校内部控制环境建设探讨[J].经济师,2009(05):97-98.

　　[4]陈旭晖.我国高校内部会计控制问题研究[D].厦门：厦门大学，2007.

　　[5]徐惠强.高校内部会计控制问题浅议[J].会计之友,2008(04):35-37.

　　[6]张庆龙，马雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书（一）[J].会计之友，2015(13):6-11.

　　[7]孙蕊，吴国燕，徐旺明，等.如何推动行政事业单位内部控制建设落到实处[J].财务与会计，2017(10):74-77.

　　[8]唐大鹏，王美琪，滕双杰.内部控制导向下的会计基础工作研究[J].中国注册会计师，2017(11):106-109.

　　作者：李国芳 陶媛婷