城镇燃气行业实施特许经营若干问题的探讨论文

期刊目录网特许经营论文发表2011-12-16 11:13关注(1)

周国辉张茹张丽

为了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业健康稳定发展，建设部颁发了《市政公用事业特许经营管理办法》。
《杭州市市政公用事业特许经营条例》于2007年7月1日起施行，城市燃气特许经营权权属于市政公用事业特许经营权的其中一类。对于萧山地区，我们结合城镇燃气行业自身的特点，就城镇燃气行业实施特许经营的有关问题进行了论文调研与探讨。
一、萧山燃气行业具有广阔的发展前景
随着我国城市化进程加速，区域性天然气管道、储气站等基础配套设施建设将逐步完善，天然气利用将覆盖到更多的地区。萧山区城镇燃气已经成为城镇的重要基础设施之一, 特别是2008年萧山区开通管输天然气，标志着萧山区管输天然气时代的到来。
1、城市化水平提升，要求大力发展城镇燃气
目前，国家发改委相关人士表示，“十二五”期间，为促进天然气消费增长，我国将在继续推进城市化建设进程的同时，加速天然气配套基础设施建设，提高国内天然气管网覆盖率，部分尚未开通管道的城市将有望在“十二五”期间用上清洁、环保的天然气。杭州市位于中国东南沿海北部，是长江三角第二大经济城市，因此正面临巨大的历史发展机遇。萧山是杭州的南大门，随着城市化水平的不断提升，城镇基础设施需求量很大，特别是城镇燃气基础设施的建设会有一个更大的发展空间。
2、萧山将成为管输天然气枢纽地区
萧山区2008年开通的管输天然气，为国家西气东输一期及东海天然气工程分支。川气东送工程作为连接西部、中部和东部的能源桥梁和纽带，是继西气东输之后的又一条天然气长输管道，实现了供给与需求的衔接，可以将资源优势转化为现实的经济效益。继西气东输、川气东送之后，我国又一大能源大动脉—西气东输二线工程目前在新疆、甘肃、宁夏和陕西等地同时开工建设，而西气东输二期经过萧山的是从南昌到上海的支线。川气东送工程及西气东输二期在杭州地区只经过萧山，以上４条国家级天然气管线在萧山交汇，萧山将成为管输天然气枢纽地区。
二、坚持市场化改革是发展城镇燃气的必由之路
在现代化建设中，我国把生态环境建设作为实现可持续发展战略城镇建设的重要内容。城镇生态环境建设涉及方方面面。其中，大气环境就与城镇能源结构相关，城镇燃气属于清洁能源，对于改善城镇大气环境有着积极的意义。但目前我国城镇能源中煤炭仍然占60%的比重，城镇燃气的普及率不高。因此，进一步提高城镇燃气普及率是“十二五”期间乃至今后更长时间内政府工作的重要任务，这也为城镇燃气发展提供了更好的机遇。
城镇燃气建设，尤其是天然气利用工程建设的一个特点是投资规模比较大。我国城镇燃气行业面对城镇燃气大发展，存在两大难题，一是建设资金缺口比较大。据测算，如果按照传统办法筹集资金，即政府财政投入、城镇维护费只能解决总投资的20%左右，其余80%的投资必须依靠社会资金和银行贷款来解决。一是行业改革相对滞后，划域而治的管理体系还没有完全打破。国有燃气企业缺乏活力，目前状况不适应城镇大发展的需求。要解决这两个难题必须实行市场化改革。建设城镇燃气设施并向社会提供燃气产品服务是政府的责任和义务，但这并不意味着只有政府出资建设才是唯一的出路，也应该运用市场机制来解决资金不足的问题，其办法就是运用特许经营的方式公开向社会招标，择优选择城镇燃气设施建设和经营的主体。政府即按照特许经营协议，允许企业通过政府核定的价格收取经营所得，以获得回报。这样项目建设所需资金，项目建设者与经营完全由企业负责，政府按照协议进行监管。
因此可以说，特许经营的方式是这种完全按照市场机制运作的方式，既发挥了企业追求利益的积极性，又解决了政府管理机制改革中遇到的一些问题，是发展我国城镇燃气的必由之路。
三、实施特许经营必须开拓创新，深化城镇燃气行业的改革
市政公用行业特许经营制度，是指政府按照规定的程序，通过市场竞争方式选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用产品或服务的制度。市政公用特许经营制度在欧洲国家以及香港、澳门地区，已是政府调控市政公用事业的一项非常成熟的制度。
我国城镇燃气行业在前些年发展很快，为改善城镇环境，提高人民生活质量，发展经济做出了巨大贡献。在改革中，城镇燃气行业已基本上形成了政企分开的局面，涌现了一批公司化经营和市场化运作水平较高的企业。但总体上说，由于我们很多城镇燃气起步时，沿用了计划经济条件下的传统方法，各自成立各自的公司，一个城市一个公司划地而治，建设由政府投资，干部由政府任命，亏损由政府承担，致使这些企业缺乏市场竞争的压力。在城镇天然气大发展中，这些企业中少有企业能真正有能力，去开拓市场，扩大自己的经营领域。前面已经介绍过，国家已经明确了两项重大政策。一是鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与城镇燃气建设；二是允许跨地区、跨行业参与城镇燃气经营。也就是说政府已全面开放城镇燃气市场，在相同的市场准入条件下，将通过要适应过去公开招标方式，择优选择城镇燃气经营和建设单位。
四、特许经营中需要探讨的几个问题
1、政府与燃气企业的关系问题
政府是授权方，企业是被授权方，两者之间要通过签定特许经营协议，建立一种持久的合作伙伴关系。所签定的协议条文则成为双方履行协议的行为准则，而这种协议的条文要比一般的工程合同的供货契约复杂的多。因为企业不能指望协议一声效，就能盈得丰厚的利润，政府要为企业最终实现合同期的投资回报，提供协议中承诺的条件。企业必须按照协议保证正常、不间断运转，同时还要适应用户需求变化，提供优质服务。承担相应的财务方面的风险和法律责任。
2、价格问题
政府对公用事业项目在实行特许经营期间的价格监管是非常重要的事情，但这个事情又是十分复杂的。因为需要价格机制保护社会公众的利益，需要价格机制来反映市场的变化，维护企业的利益，还需要价格机制在贯彻节能减排、技术进步、科学管理等政府目标上发挥作用，以实现政府的工作目标。基本的原则是保护社会公众利益，体现企业经营利益，符合政府政策导向，价格制定和调整的原则和程序在《价格法》中已经有明确规定。近几年国家对供水收费、污水处理收费、垃圾收费、燃气收费、供暖收费等进一步制定了相关的价格政策，有力地促进了相关行业的深化改革，推动了公用事业相关行业的发展。
3、特许经营期限问题
从概念上说，特许经营期限问题也是协议双方所要研究确定的一个主要问题。特许经营期限问题主要取决于燃气企业与政府签定协议中所要采取的经营方式，投资回报期等因素。在我国城镇天然气利用工程建设中，授权经营的企业在经营过程中是需要不断投资，才能不断扩大城镇供气范围，完善城镇燃气系统，所以在投资初期，投资收益较小，因此必须通过确定合理的特许经营期限来给予补偿。从授权方来说，要考虑被授权方的正常利润，又要考虑好如何促进被授权者的再投资，可以适当延长特许经营期限。
建设部令第126号规定，特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。杭州周边地区，富阳和余杭已经分别签署城市管道燃气特许经营许可，经营期限均为30年。最终萧山区授予区内管道燃气公司特许经营权，经营期限为30年。