论政府投资项目的成本管理与控制论文

分类：项目管理论文发表 时间：2011-11-29 11:18 关注：(1)

罗晋英



摘要：由于管理制度的不健全，使得我国政府投资项目存在比较严重的超支、质量和腐败问题。分析了国外政府工程的先进管理模式和成本控制措施，本文项目管理论文探讨了政府职能部门在成本管理与控制中的职能定位。为充分发挥政府干预和市场调节的双重作用，对投资决策阶段、设计阶段、工程实施阶段以及结算阶段的成本管理与控制提出了一些建议。

关键词：政府投资项目；成本管理；全过程；造价控制。

政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，具有规模大、工期紧、质量要求高、社会影响力大和公益性等特点。政府投资工程主要集中在改善社会和经济环境方面的项目上，如美国政府的职能定位，政府主要投资城市设施、交通、农业水利基础设施以及军事及国防设施、政府办公用房等领域[1]。尽管工程项目管理改革的趋向和总体效果令人落单，然而政府工程不同于一般投资项目，在实际工程管理中仍然存在一些问题，如政府监管制度的缺位、造价管理制度的不完善等[2]。鉴于政府投资工程项目的特殊性，其成本管理与控制不仅关系到国家战略发展成败的关键，而且切实可行的工程项目成本管理模式有利于工程项目市场的成熟，具有一定的示范效应[3]。政府投资工程的成本管理与控制是一项系统工程，因此政府与代建企业的积极配合，本文项目管理论文探讨如何进行全过程、全方位的管理，对保证政府工程造价实施有效的管理与控制具有重要意义。

一、政府行政管理在工程成本管理中的职能定位

1.1国外政府投资工程管理经验

1. 美国式管理方法

美国是一个联邦制的国家，在政府投资工程项目的管理上，尽管联邦和各州都制定了各自的管理体系。但均具有如下共同点：①政府投资工程受严密的法律法规体系制约，如《联邦采购规章》、《订立政府合同时促进公平竞争的法律》等；②政府投资工程实行相对集中的专业化的管理，美国各级政府一般根据其专业的不同，分别由不同的部门实行专业化的管理，如住宅及城市设施、农业设施分别由住宅及城市建设部、垦务局实施管理；③在工程建设合同中，政府只是相对于承包商有“部分特权”的平等主体，这有利于在项目成本管理中各施其职，无过多的干预；④政府投资工程有相对独立的内、外部监督机制，在有较地防止腐败行为，保证投资效果。

在实际工程中具体的实施原则及方法如下：投资阶段有专门职能部门进行成本预测和计划。招标阶段通过各种媒介发布招标公告，合理地通知潜在的承包商有关采购事项，认真考虑所有的标书和投标文件的原则，而且不能用任何方式阻止可能参与投标的公司，这促进完全与公开的竞争，也是成本控制的重要方法。在美国，为增加合同谈判的砝码，只有具备丰富管理能力和实践经验的人才能担当政府工程建设合同谈判工作。值得一提的是，政府为了保护公众的利益可以中止合同，如政府可以从别处以更低的价格采购到此商品或服务时[3]。

2. 新加坡政府投资工程管理的特点

一方面从业主的角度，通过新加坡建筑工业发展委员会来对工程进行监督管理；另一方面，通过业主雇用的顾问工程师对承包商的施工质量进行管理。而工程成本管理通过审查政府工程的预算以及在工程实施完毕后，对工程投资进行审计来进行控制和管理。

1.2我国政府在工程成本管理中的角色分析

随着改革步伐逐步深化，促进了我国经济从计划到市场的转变，政府投资项目管理模式经历了工程项目指挥部型→政府采购型→项目法人责任制型，到目前新型模式---代建型的转变[4]。代建型模式不仅有利于发挥专业单位的技术和管理优势，还可以避免由于权力的过分集中而滋生的腐败。然而，目前，缺乏严格的配套法规和制度，而且建管一体也难以控制投资规模，因此本节结全国外先进的管理经验，探讨政府行政部门如何履行好其管理职能，对于实际工程的成本控制具有重要意义。

工程成本管理与造价控制可分为三个层次，即政府，中介组织、建设市场的交易主体-业主和承包商。其中，政府作为宏观调控的主体是成本控制的最高层，其次为中介组织，具备一定的行政管理职能，而微观成本控制主体应是业主和承包商。政府在发挥作用的过程中，应尊重市场规律，处理好与市场的关系，限制与市场规则相违背的政府不规范行为，以保证市场的公平竞争。在市场经济条件下，对政府投资工程，政府应该明确其管理的职能范围重点监管其投资费用，而工程价格，则应该由市场竞争来形成，政府不应过多强行干预。总之，政府直接管理的范围必须以对公众利益的损害或潜在的损害，且市场调节和法律壁垒难以实现为限，任意扩大政府职能范围是对法律壁垒的破坏，进而破坏市场机制[5]。

二、基于代建型模式下的政府工程成本管理与控制措施

“代建制”项目管理模式，是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。一般政府可根据投资项目的要求，特点选择不同的代建模式，如项目管理(PM)、项目管理承包(PMC)、“设计+采购+施工”总承包(EPC)模式。由于政府工程项目的建设规模大，周期较长，生产要素价格变化频繁，工程成本复杂多变，因此成本管理控制贯穿于项目的决策阶段、设计阶段、工程招投标阶段、施工阶段以及运营维护等过程。

2.1投资决策阶段的成本控制

一般，投资决策阶段对工程成本影响程度最高，直接关系到项目投资规模及建设的科学性。政府行政部门组织行业专家论证建设标准水平（如建设规模、占地面积、工艺装备、建筑标准等）以及建设地区及建设地点。该阶段成本控制要点如下：

1. 市场调研及项目资料收集。投资成本预测需要许多资料，如主要材料设备的价格、大宗材料采购地以工程所在地的水电路状况、地质情况等。

2. 全面细致编制投资估算。成本预测结合中标价根据各项目的实施条件、人员素质、机械设备等进行预测，包括目标成本预测、成本降低目标的预测等。一般项目投资估算分为三个阶段：项目建议书阶段的投资估算，初步确定项目地理位置等，投资估算误差允许30%；初步可行性研究阶段的投资估算，进一步明确项目可性行，投资估算误差允许20%；详细可行性研究阶段的投资估算，深入研究项目技术可行性确定投资方案，投资估算误差允许10%。

2.2设计阶段的成本控制

据资料统计显示，设计阶段对整个项目造价的影响为 35％～75％。此阶段的成本管理重点是根据成本预测结果，结合工程实际情况，制定有效的技术组织措施，确定成本目标，编制成本计划。了有效地控制工程造价，重点控制如下环节：

1. 加强设计过程的协调与监督

政府投资工程的建设方式主要采用传统的“三角方式”，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同，政府行政管理部门直接对设计工作进行管理和协调，在施工阶段则由设计人员代替业主行使一定的监督职权，另外，也有采用设计——建造方式以及CM方式等。就我国目前形势看，首先要推进设计——建造工程总承包方式。传统的勘察、设计与施工平行发包方式协调成本高，缺乏在一个主体上的有效控制，难以发挥设计的主导作用，设计与采购和施工脱节，容易导致采购和施工的返工，从而增加造价。

2. 完善设计招标，促进完全与公开的竞争

招投标制度作为市场经济下被人们所接的一种重要采购及竞争手段。一般，设计费只占整个工程投资的 1％～2％，但对造价的影响却非常大。招标过程可参考国外的一些做法，如美国。招标阶段通过各种媒介发布招标公告，认真考虑所有的标书和投标文件的原则，而且不能用任何方式阻止可能参与投标的公司，这促进完全与公开的竞争。尽管近几年，各级纪检、监察、审计等部门积极监督工程招投标，加大工程建设反腐败力度， 但实践中仍然存在职责不明，主次不清，流于形式的问题。因此，应该加强监督力度，严格资质审查，这样才能体现招标对投资的控制的优势。通过技术比选、效果评价和经济分析，力求经济合理条件下确保技术先进和科学性，在满足使用功能前提下具有外观造型别致美观。

2.3工程实施阶段的成本控制

政府工程通过招投标确定了造价后，施工单位一般情况是不能改变价格，只能按照招标文件要求按时保质完成任务。施工过程的成本控制涉及内容较多，主要包括材料费控制、机械费控制、人工费控制和管理费控制。一般成本控制的措施较多，笔者认为政府工程应采取图1所示措施。

 

 

 

图1 成本管理措施

1. 分解预算成本。预算成本应根据中标后的施工图进行分析、归类而得的。其中根据工程量和预算单价计算人工费、材料费、机械及备件使用费，施工管理费按工程类别、计费基础和费率的计算。

2. 确定计划成本。以预算成本为基础，考虑各个项目的可能支出

3. 实施成本控制。为了控制项目成本，要求成本支出必须按定额执行。如材料用量的控制，应以消耗定额为依据，实行限额领料。材料及机械设备购置实际单价超过预算单价，需报经营部门找业主签证，以便在合同外另结算工程款。

值得一提的是，客观上在施工阶段任何工程项目都不可避免的会发生工程变更，也是造价难以控制的项目。政府主管部门或业主应加大变更审查力度，认真分析变更的必要性和可行性。建设单位应做到如下变更原则：及时变更的原则，严格控制工程变更程序的原则，深入现场及时了解、收集相关信息资料，合理确定变更价款，这样才能最大减少变更费用和支出。

2.4结算阶段的成本控制

结算阶段是决定项目实际造价的关键环节，也是政府工程造价控制的最后一个环节。目前政府工程的结算实行三级审核制度，即监理-业主-审计三次审核。工程结算需要资料复杂繁多，因此资料提供务必保证准确性和完整性，特别是工期较长的工程资料要认真保管。结算工作牵涉到很多利益问题，为了能一举改变过去政府工程结算周期过长的问题需要建立相关制度。如2007 年深圳市实施了《深圳市人民政府部门行政首长财经责任问责暂行办法（深府办〔2007〕91 号）》，并取得了很好效果。

3论文结束语

随着改革步伐逐步深化，促进了我国经济从计划到市场的转变，市场经济体制更完善，政府投资项目管理的新型模式不断被运用，如“项目法人责任制”、“项目代建制”。作为政府工程项目管理的核心之一，成本管理与控制也呈现出许多市场化的新特点。在市场化的大背景下，政府工程成本管理也必然以市场方式进行，如筹资、管理等。然而，目前政府工程成本管理方式与社会主义市场经济体制还存在不适应的现象，而且也发达国家也存在一定的差距，需要更加深入地探索适合我国国情的管理方式。

参考文献

[1]郝建新.美国政府投资工程管理研究[J]. 技术经济与管理研究,2003.3:91-92.

[2] 刘芳,周振康. 我国政府投资工程管理中存在的问题及改革建议[J].2006, 5(3):82-84.

[3] 刘芳. 国外政府投资工程管理经验的启示[J]. 嘉兴学院学报,2007,19(1):59-61.

[4] 张 伟,朱宏亮. 我国政府投资项目管理的制度变迁[J]. 土木工程学报,2007, 5(40):79-84.

[5] 陈勇,朱宏亮.市场经济条件下行政管理在建设工程质量管理中的作用与地位[J].土木工程学报,2002,1(1):77.