浅议人防工程建设与城市地下空间利用的契合点_城市规划论文发表

分类：城市规划论文发表时间：2011-08-19 09:05 关注：(1)

浅议人防工程建设与城市地下空间利用的契合点

夏利

摘要：地下空间资源是人类的宝贵财富，一个现代化城市离不开人防工程的支持。在城市地下空间综合开发利用的活动中，过去曾为地下空间开发利用做过极大贡献的人防部门任重而道远。

十九世纪是桥的世纪，二十世纪是高层建筑的世纪。科学家预言：二十一世纪将是人类合理开发利用城市地下空间的新世纪。进入新世纪，随着城市地面空间愈来愈局促、愈来愈狭小，世界各国，特别是发达国家加快了城市地下空间开发与利用步伐，地下铁路和其他地下交通线，地下街、地下公用建筑和地下停车场、地下仓库、地下管线、地下城市综合体等已经达到了相当的规模。近年来，我国城市地下空间开发的进展步伐加快，地下铁路已在直辖市、省会城市全面铺开，地下街、地下宾馆、地下会堂、地下娱乐中心、地下停车场、地下仓库、冷库等在各大中型城市也纷纷涌现。与此同时，动荡不安的国际局势和潜伏的战争危险，对我们做好军事斗争准备提出了更加紧迫的要求，也把城市人防工程作为国防备战的一项重要而紧迫的任务，摆上了重要的议事日程。所以，在现今的形势下探讨人防工程如何与城市地下空间利用有机的结合，使二者相辅相成、相得益彰，既是形势使然，也是发展必然，既是现实的迫切需要，又是长远的战略抉择。本文拟针对当前人防工程建设与城市地下空间利用相结合中存在的薄弱环节，着重从人防工程建设与城市地下空间利用的契合点上做一些粗浅的探讨。

一、人防工程建设要与城市地下空间利用的总体发展规划要相契合

从某种意义上说，规划是政府行为又是法律行为，抓住了规划就抓住了龙头，就能保证各方面有目的、有计划地去实施。城市地下空间的开发利用是一项系统工程，既要研究地上和地下的协调、各个分系统之间的配合，又要进行资源调查和需求预测，而且还要考虑财力和资金的问题，是一项决策性很强的工作，必须事先做出全面的规划和部署。而我国的《人防工程建设规划》起步较晚，之初，作为城市人防专项规划，只是解决城市战时防空袭的需要，没有形成独立的分系统，既缺乏各分系统之间的有机结合，也缺乏地下和地面之间的协调，更没有对未来深层地下空间的开发进行全面部署。由于人防专项规划与城市总体规划、与城市地下空间利用规划不统一、相脱节，所以仅依靠《人防工程建设规划》不可能有力地促进城市交通、环境建设用地等问题的解决，甚至会造成地下空间这种不可再生宝贵资源的浪费或破坏，人防工程建设自身也难以实现良性的、可持续的发展。

人防工程建设规划要与城市地下空间利用的总体发展规划相契合的基本要求，决定我们必须按照现代化城市的标准，及早编制城市建设与人防建设相结合规划以及地下空间开发利用总体规划，为城市的可持续发展奠定基础。人防工程建设作为城市地下空间开发利用的重要组成部分，在编制人防建设规划时，应根据城市发展需要，具有前瞻性和可操作性。同样，我们在编制城市地下空间开发利用规划时，也要符合城市防护的基本要求，把人防工程建设规划作为城市地下空间开发利用规划的重要组成部分，立足长远，通盘考虑，全面规划，分步实施，使人防工程建设的开发利用同国家和地方的经济发展水平相适应，做到人防工程规划与地下空间综合利用相结合，与城市整体发展形态、结构布局、地面建筑空间相协调。在具体操作中，应该把握好以下几点：

1、确保必要的人防工程建设体量。按照国家“长期准备、重点建设、平战结合”的人防建设方针和有关规定要求，必须确保人防工程在地下空间的开发利用中保持一定的地位，占有一定的数量。应认真调查分析城市灾害特点，查明城市的主要灾害系统，建立各种灾害毁伤预测数学模型，并根据城市留城人口数量，测算各类人防工程的总数量；再根据核袭击条件下的城市危险区的划分，以及战备、社会、经济、环境等综合效益的优化，提出合理布局各类人防工程的方案，从而达到提高城市在灾害和战争条件下的稳定性和灾后城市功能的恢复能力。

2、城市中心、居住区中心是规划相契合的重点。对于城市中心、居住区中心和机场、码头、车站等城市政治、经济、文化活动中心，对外交通枢纽和人群相对较为集中的地区的开发建设，一定要坚持地上、地下综合规划，统一施工，必须考虑防空、防灾的地下人员掩护空间，避免自然灾害和空中袭击所造成的人员大量伤亡。在规划建设城市生命线工程时，如地下水库、地下输配电站、地铁工程、主干输水管道等，应保证它们有足够的防灾抗震、防空抗毁等防护能力，提高城市综合抗御灾害能力。从当前城市建设的发展趋势来看，还有必要把“两区”（城市新区和开发区）纳入规划相契合的重要一块。

3、加强地下工程平战功能转换的研究工作。在编制总体规划时，要充分考虑地下建筑工程的平战转换规划，安排好地下工程平战功能设计、建筑材料和施工等技术的开发和研究规划，做到非人防工程在战时、自然灾害情况下能顺利、限时、安全地转换为地下掩护体。当前，由于经济发展、技术进步和社会需求，地铁、地下街、地下商场、地下仓库、地下车库等地下设施的发展势头很猛，为了避免地下空间资源的浪费或滥用，研究制定这些地下工程的平战功能转换工作规划显得尤为重要。

4、从长计议，四维规划。规划除了三维空间之外，还应考虑第四维，即时间，可称之为“四维规划”。地表区域的规划，只能称为平面规划，即二维规划；加上立轴，即考虑地上空间及地下空间，才是三维规划。实际上，规划还应考虑时间因素，因为建设有个轻重缓急或者阶段性问题，不能简单地认为把建设资源用足就是用好，一定要为今后的发展留有足够的空间。规划一旦失误或不周，后遗症久远。尤其对于地下空间，如果规划不周或开发不当，其处理、改造的难度远大于地面建筑，造成的损失也会更大，更不用说无序开发或滥用。

二、人防工程建设要与城市地下空间利用的管理体制要相契合

城市地下空间的开发利用是一项新兴事业。由于历史的原因，我国的地下空间开发始于人防工程建设，并先期形成了独具特色的军地双重领导的管理体制。在地下空间开发利用初期，地下建筑以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，甚至被认为无利可图，地下资源管理权之争矛盾较小，人防工程管理工作较为单纯。但随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防部门和其他地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。1997年《中华人民共和国建设部令》第56号颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，明确建设部门是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门，把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专用标准和设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内。但事实上，这些工作并没有全部开展起来，地面建设与人防结合修建防空地下室，与交通结合修建地下铁路、地下停车场等，修建的地下建筑产权不清晰，资产管理各自为政，反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门主管权限上发生了冲突，并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。

总之，由于城市各管理机构职能分散，城市基本建设管理体制和城市规划管理的差异较大，因而在城市地下空间开发利用中“条块分割、多头管理、缺乏统一”的弊端也比较突出。目前，国家还没有明确一个权威的、具有城市地下空间开发利用职责和职能的城市管理机构或协调部门，与其相关的城市地下空间开发利用行政管理机构有建设局、规划局、人防办等，其中有的机构有地下空间建设规划和管理的职责，有的则有部分职责，如人防办仅负责人防工程的规划和建设。除上述明确的或理应明确的职责外，还有如城市地下空间开发利用的政策法规的制定、资金筹集、宣传教育等都没有明确的机构负责，这些都严重的制约了城市地下空间的开发建设。

所以，人防工程建设与城市地下空间利用相契合的当务之急，是在管理体制上的配套。基于城市地下空间开发利用的特殊性，从抓管理、理顺管理体制入手，建议成立城市地下空间开发利用协调领导小组。结合人防工程建设，协调领导小组主要负责城市地下空间开发利用工作，对城市地下空间开发利用进行统一立法、规划、部署、管理。协调领导小组要牵头协调有关部门，加强立法，制定地下空间资源开发利用法规，规范开发利用行为，确保协调发展。

当前，各地政府越来越重视城市地下空间的开发利用，地下空间的建设速度也有所加快，但相关法律、法规滞后，也一定程度上影响、制约了各方开发利用地下空间的积极性，必须使开发利用地下空间走上法制化、正规化的轨道。协调领导小组要以争取“立法支持，保护产业资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境”为目的，通过立法规范带动地下空间资源的开发和管理。1997年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》，注重开发后的地下空间为人防服务的问题，对人防工程的防护建设问题作了明确的规定，但它没有突出自身开发利用地下空间资源的专业服务性特征。所以，立法要着眼于大局，着眼于未来，从国家战略利益的高度出发，全方位地考虑地下空间资源的保护与开发，把人防开发利用地下空间资源纳入全面的地下空间资源的开发与保护之中。

三、人防工程建设要与城市地下空间利用的资金投入渠道和建设资金管理方略上要相契合

搞好人防工程建设与城市地下空间的开发和利用，规划是龙头，体制是保证，资金投入是关键，没有充裕的建设资金投入，人防工程建设与城市地下空间的开发和利用就成为无源之水、无本之木。近些年，各地在一轮又一轮城市建设热潮中，以经营城市理念为指导，大力拓宽资金筹措渠道，从过去的政府财政直接投入，扩展到采取申请、拍卖、租赁、置换、抵押、BT投资合作等多元化投入的办法，为城市建设筹集了大量的资金，并开始向地下空间建设项目方面延伸。相对而言，人民防空工程建设的筹资渠道比较狭隘，已经滞后于城市建设、城市地下空间建设的步伐。《中华人民共和国人民防空法》规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”但在实际操作中，人防工程建设的资金主要是通过筹集人防费，再由政府委托各级人防办投资、建设和管理，说到底还是政府工程，这种单一的筹资渠道是很难满足城市人防建设发展的资金需求。所以，从人防事业长远的发展目标出发，要进一步拓宽人防工程建设的资金投入渠道，努力推进投资主体多元化进程，完善管理方略，使之与城市建设、城市地下空间的开发利用相融合、相接轨，促进人防事业良性循环、可持续发展。重点要做好以下几个方面：

1、破解产权归属难点，把好权益分配关。人防工程的产权归属问题，一直是影响人防资金筹集的重要因素，是制约人防事业发展的瓶颈。人防工程作为战备设施，必须符合产权明晰、权责明确的要求，保证出资者职责到位而不越位。必须依据《人民防空法》“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，按照明确人防工程产权、保障国防资产增值、保护投资者正当权益的原则，施行所有权和使用权相分离，明确规定人防工程属于国家所有，平时归投资人使用，战（灾）时启动应急预案，纳入战时保障机制。这样，可有效地防止产权上的不明和纠纷，调动社会各方投资人防建设的积极性。

2、实行建管分离，构建工程建设管理新模式。要建立一套适应中国特色社会主义市场经济体制要求的人防工程建设管理新模式，改变人防投资工程由政府部门直接组织实施和监管的格局，打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”旧模式，积极探讨决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化的人防投资工程建设管理体制，努力推行以“间接管理、权责一致、市场竞争、廉洁高效”为核心内容的新型运行管理模式，大力推广人防投资工程建设项目的总承包制、代建制，逐步实现人防投资工程投资管理和工程管理的社会化和市场化。

3、把好执行政策关，坚持依法行政。人防工作是一项政策性非常强的工作，这就要求我们在多渠道筹集人防经费中，既要坚持按市场规律办事，灵活运用市场化的手段筹集好人防建设资金，更要把好执行政策关，坚持依法行政，杜绝违法减免现象的发生。要坚持“以建为主”的指导方针，正确处理好“建”与“收”的关系，做到“以建为主，应建尽建，以收促建，应收足收”。要坚决执行国家和地方法律法规，不能把减免人防工程修建和缴纳人防工程易地建设费作为招商引资的优惠政策，对来自有关方面的“抄告单”、“招呼”，要本着有理、有据的原则，做好解释、说明工作并予以抵制。

　发展人防建设与发展城市建设是紧密相联。城市建设给人防建设带来了良好的机遇，人防建设也将为城市建设夯实基础。城市空间的开发利用是一项长远而又重要的工作，完善的城市设防功能是一个城市长远、持续、高速发展的必备条件，一个现代化城市离不开人防工程的支持。在城市地下空间综合开发利用的活动中，过去曾为地下空间开发利用做过极大贡献的人防部门任重而道远。地下空间资源是人类的宝贵财富，让我们共同努力，搞好地下空间资源综合利用这一利在当代、功在千秋的伟大事业。