浅析广州市城中村改造--以广州市海珠区红卫村为例

分类：城市规划论文发表 时间：2012-10-09 10:18 关注：(1)

　　【摘 要】 城中村问题日益明显，已经成为影响我国城市协调发展、功能提升和市民生活质量进一步改善的瓶颈、引起了各级政府和社会各界的广泛关注，改造建设势在必行。

　　【关键词】 城市化 二元经济 红卫村 拆迁补偿 改造模式 改造策略

　　【 Abstract 】 villages problem is more and more obvious, had become effect on our country's city, the harmonious development of the function and the people's living quality ascension to further improve the bottlenecks, caused the governments at various levels and of social concern, reform, construction is imperative.

　　【 Key words 】 urbanization dual economic GongWei village to tear open change compensation transformation pattern reform strategy

　　中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

　　随着城市用地的进一步扩展,越来越多原属郊区的村庄被纳入城区范围，“城中村”有进一步扩大的趋势，而原来的“城中村”问题尚未解决，新的问题又凸现出来，形势更显严峻。

　　一、 城中村产生的原因

　　城中村的存在，实际上是在城市中表现出当前我国的基本国情。按照城市化加速阶段的进程，参照先期城市化国家的情况，预计未来25年中将会有8.5亿原来生活在农村和乡镇中的人走进城市。城中村的形成原因可从以下几方面进行分析：

　　1. 城市化是城中村形成的外动力

　　我国城市化进程的快速发展是城中村形成的客观原因。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，在征地中有意避开城中村，另一方面，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变成建成区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。

　　2. 经济根源

　　2.1土地用途不同带来收益不同

　　土地用途和开发方式的不同，带来收益明显不同。农业用途和工商业用途，其收益是明显不同的，土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用。开发方式不同收益也大为不同。村集体自主性的土地开发，不但获得土地非农使用的超额收益，还获得了对该地块的管理权，总体收益高于被城市征用所得。

　　2.2不断涌入外来人口的住房需求促使农民追求租金收益最大化

　　城中村往往具备较好的地理区位优势，拥有集体土地使用权和各项宽松政策，从个体理性选择的角度看，城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果，这是城中村存在和发展的主要经济根源。

　　2.3“征地不征村”成了政府、开发商、村民三方共同的选择

　　政府为推进开发进度，降低城市化成本，征地时选择避开需要拆迁安置的村庄;为降低成本，多数开发商也刻意避开村庄，选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。村庄开发被长期搁置，而城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，使得“征地不征村”同样成了村民和村级组织的选择，他们更愿意以便保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展，但与此同时也营造了“城中村”的外在景观。

　　3. 制度原因

　　城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因。所谓“城乡二元管理体制”，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，“二元所有制结构”是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。

　　二、 以海珠区红卫村为例浅析广州市城中村改造

　　1. 红卫村现状情况分析

　　1.1村行政区域位置、面积和范围

　　广州市江海街“红卫村”位于海珠区中部，西与凤和村为邻，东接赤沙村，南与龙潭村、红卫村为邻，北靠新港中路，包括大塘村、新村、苔涌村和石榴岗村四个自然村。红卫村村域面积为129.30万平方米。

　　1.2历史发展基本情况

　　红卫村在2002年经“村改居”已经改制完成，但事实上还是以村为主体进行管理，村民的收入主要来自集体分红、出租屋和个人劳动收入三部分，其中以集体分红和出租房屋收入为主。

　　1.3现状户籍人口、户数

　　红卫村经济联社下辖14个经济社，现有户籍村民户数为3443户，有村民7663人;红卫村世居居民户数较少，共有233户，有居民497人。红卫村外来人口比较多，总数达到84301人。

　　1.4村物业情况

　　红卫村全村现有建筑物总面积为157.74万平方米，平均毛容积率为1.22。

　　目前的私人住宅建筑大都经过村民2-3次拆旧建新形成，村民住宅全是多层，多为砖混结构和框架结构，房屋较新，但是规划混乱无序，建筑密度严重超标。

　　2. 红卫村改造思路和策略

　　2.1改造原则

　　在严格执行国家政策法规及有关规范、标准的前提下，结合红卫村的实际情况，尽量满足村集体和村民的要求，在提高土地利用率，节约能源，保护环境，控制成本等方面精心设计，确保为村集体和村民创造较高经济效益的同时，带来良好的社会效益。在改造过程中要遵循以下原则：

　　(1)保障村民利益原则

　　(2)经济平衡原则

　　(3)充分利用有限的土地资源原则

　　(4)合理利用自然景观资源原则

　　(5)严格保护历史文化遗产的原则

　　2.2 改造策略——整体改造，分期开发

　　(1)按照“全拆——就地安置——就地补偿”原则，对现状建筑全部拆除，重新规划改造。旧村改造用地分为四大部分，即：

　　村复建房用地：安置旧村村民;

　　村集体经济发展用地：保证村集体经济的稳定发展;

　　拍卖(或抵押)融资用地：通过土地拍卖(或抵押)、协议申请后自主改造等方式进行融资，获得改造开发的资金;

　　公用设施用地：包括市政道路、公园广场、宗祠等用地。

　　从用地性质上来看，在改造过程中，村复建住宅用地、村集体经济发展用地原则上保持原集体建设用地性质不变(或者由村民投票确定)，而把拍卖融资用地的集体建设用地转化为国有性质。

　　(2)改造模式：自主改造。村成立独立公司，国土部门将政策允许的融资土地协议出让给该公司，其余土地采取生地熟让的模式融资取得所需的改造资金，由独立公司将取得的资金用于建设安置住宅、经济发展物业、改造范围内道路、绿化、公共服务设施的建设。

　　(3)融资方式：红卫村改造项目要构建多样化的融资机制，滚动改造，可以采用一次性拍地融资模式，也可以赋予相应的建设用地指标，采取自有资金、拍地融资、银行授信等形式进行融资，进行滚动开发改造。

　　(4)操作方式：整体规划、分期实施。

　　2.3改造拆迁安置补偿方法

　　(1)对红卫村有证的村民物业实施“拆一补一”的原则，同时确定应该给的公建和公摊面积。

　　处理原则为：按照实际复建村民住宅量计增公建配套。公建配套系数取6%，，则应增加的面积为实际规划住宅面积×6%;

　　(2)对红卫村有证的村集体物业实施“拆一补一”的原则，另外还要充分考虑村集体经济的发展和村民福利，适当增加补偿的村集体物业;

　　(3)对村集体和村民无证的物业按1000元/m2建设成本补偿;

　　3. 红卫村改造模式选择

　　考虑到红卫村的实际情况——村集体经济实力较强，村民改造意愿比较高，本次规划采用政府指导下村集体成立独立公司自主开发改造的模式。政府在改造过程中给政策、给公共建设配套费。村集体全程参与规划——参与规划互动，寻找村庄与城市发展的平衡点，确保土地使用、开发权的落实，保证村民的生存权和发展权;村集体自主组织拆建，政府提供咨询服务;村集体按照公平、公开、公正原则进行复建房分配、村集体物业股权配置等，实行内部自我分配、自主管理。

　　三、 广州市城中村改造的经验

　　通过对红卫村改造方案的研读，我们得出如下一些基本经验和结论：

　　1.滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略

　　从红卫村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，这一方面是由红卫村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方也是缓解资金压力的必然选择。

　　2.大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式

　　村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，政府以赎买方式补偿不过每平方米2000-3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而建好后房屋市价则最少在4000元以上;二是城中村多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而政府赎买的补偿则是一次性买断的;三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

　　3.经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提

　　从红卫村改造方案来看，大多数村民都支持城中村的改造，提高村中的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿。

　　4.为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，政府需要提供政策上的支 持

　　这些政策包括：(1)提供各项税费优惠政策;(2)尽快转换国有土地物业产权证;(3)允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标;(4)协助改造规划的设计;(5)对村域内的公共设施、基础设施、配套设施建设给予适当支持。

　　四、 结语

　　城中村问题是在我国特殊国情下，农村城市化进程中，在从计划经济向市场经济转变过程中出现的一种独特现象，目前已在全国大、中、小城市中普遍存在，并伴随城市化进程中不断蔓延和发展。因此，尽快研究制定、调整、完善相适应的法律、法规、政策，从源头上斩断城中村的形成，避免新的城中村产生尤为迫切。同时，对已成型的城中村，要加快促进其转型，，在确保社会稳定的前提下，使村民尽早融入到城市生活中去。

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