我国财税体制改革演进轨迹及其阶段性特征

期刊目录网财税论文发表2018-09-05 10:12关注(1)

　　TheEvolutionTrackandStageCharacteristicsofChina’sFiscalandTaxationSystem

　　赵全厚

　　内容提要改革开放以来我国财税体制改革主要经历了四个阶段，分别是：走向市场经济时期的财税体制改革阶段、确立社会主义市场经济时期的财税体制改革阶段、完善社会主义市场经济时期的财税体制改革阶段和面向国家治理现代化的财税体制改革阶段。各个阶段具有不同的改革重点，取得了相应的改革成效。继续深化财税体制改革，应注重财税体制改革与其他改革的协调推进，注重财税体制改革内在的配套性以及改革的现实性。

　　关键词财税体制改革市场经济体制国家治理现代化

　　作者单位中国财政科学研究院北京100142

　　加快推进财税体制改革，建设现代财政制度，是构建新时代中国特色社会主义市场经济的重要内容。在改革开放40年之际，理性梳理我国财税体制改革的演进脉络，有助于在全面深化改革中卓有成效地推进财税体制改革，更好地发挥财政在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安中所承担的重要职责。

　　我国改革开放肇始于1978年12月召开的党的十一届三中全，会议决定将工作重点转移到以经济建设为中心上来。为此，针对当时的体制因权力过于集中窒息经济活力的积弊，提出：“大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司;应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的生产积极性。”其中，财税体制改革作为经济体制改革的突破口而率先启动。纵观40年来的财税体制改革历程，先后经历了四个阶段，分别是：走向市场经济时期的财税体制改革阶段(1979~1991年)、确立社会主义市场经济时期的财税体制改革阶段(1992~2002年)、完善社会主义市场经济时期的财税体制改革阶段(2003~2012年)和面向国家治理现代化的财税体制改革阶段(2012年至今)。

　　一、走向市场经济时期的财税体制改革

　　随着党的十一届三中全会的胜利召开，作为经济改革突破口的财税体制改革紧锣密鼓地拉开了序幕。初期改革主要是遵循全会精神，顺应对外开放的形势和针对“权力过于集中”的体制积弊而进行“放权让利”式的改革，以协调各方面的利益和调动各方面的积极性。

　　(一)打破高度集权是财税体制改革初期的主要目标

　　从1949年到改革开放之前，经过几十年的不断调整，逐步形成了高度集中的财政管理体制。从根本上讲，高度集中的计划经济体制必然要求高度集中的财政管理体制。主要体现在如下方面：在财政体制方面，中央与地方间财政体制经历了多次调整，但只是中央集中程度有所不同，绝大部分时间段都是以集权为特征的，体现为地方政府的收入主要以中央政府下拨为主。在财政收入方面，传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要来源于国有企业的上缴收入[1]。1979年和1980年国家预算收入中非税收入比重分别占53%和51%。其原因在于：财政对国有企业实行统收统支的财务管理体制，企业利润全上交，亏损国家补，投资国家拨，福利按工资比例提。不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧亦由财政集中。在税收管理体制方面，税收管理权主要集中于中央，地方税收管理权很小[2]。而且，受“税收无用论”的影响，自1973年将企业缴纳的各种税，除保留工商所得税外，统简并为“工商税”一种税，税收制度进一步趋向单一化。在财政支出方面，在传统的计划经济模式下，国家财政在社会资源配置中扮演了支配性角色。

　　计划经济体制下的财政体制在我国大规模工业化建设初期发挥了重要作用，但中央政府权力过度集中，使国家财政控制了各部门、各地方及各企事业单位经济活动，取代企业微观决策职能，并包办各项社会事业，压抑了各地方、各部门及各单位的积极性、创造性，不利于充分发挥各方潜力、提高资源配置效益和促进社会生产力的进一步发展。不仅如此，政策变动过于频繁，欠缺规范和稳定[3]。例如在大部分年份，地方财政的收支指标、分成比例都由中央审核批准，一年一变，经常陷入讨价还价的困局之中。因此，打破权力集中、实行分权化改革就成为财税体制改革初期的主要内容。

　　(二)构建适应改革开放的财政收入制度

　　在改革开放初期，由于改革需要酝酿，有一定的时滞，因而为适应开放的节奏，财税体制的改革事实上是首先从财政收入制度入手，从构建涉外税制开始的。1980年和1981年先后公布了《中华人民共和国个人所得税法》《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》，同时,国务院明确规定对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税及车船使用牌照税[4]。这样,就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度,适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济技术合作的需要。

　　1979~1984年，随着国营企业经营自主权的增强、利润留成的扩大、两步“利改税”和“税利分流”改革的实行，国营企业向国家上缴利润的制度需要改为缴纳企业所得税的制度。国务院于1984年9月在批转财政部《国营企业第二步利改税试行办法》的同时，发布了有关税收条例(草案)，其中有《中华人民共和国产品税条例(草案)》《中华人民共和国增值税条例(草案)》《中华人民共和国营业税条例(草案)》《中华人民共和国盐税条例(草案)》《中华人民共和国资源税条例(草案)》《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》《国营企业调节税征收办法》，并规定“屠宰税、烧油特别税、建筑税以及奖金税等，仍按原规定征收”。

　　20世纪80年代后期，随着经济体制改革的推进和市场经济的发展，国民经济结构呈现多元化趋势，客观上需要逐步建立起一套以流转税和所得税为主体、其他各税相配合的多税种、多环节、多层次的复合税制，在保证国家财政收入和进行宏观调控中发挥作用。为此，我国采取了如下措施：一是陆续调整和开征了一些直接税。如国务院于1986年1月发布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》，规定对从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业及其他行业，经工商行政管理部门批准的城乡个体工商业户，从1986年开始按条例规定征收所得税。1988年6月25日，国务院发布了《关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》，规定对私营企业投资者参加经营取得的工资收入，征收个人收入调节税。

　　1986年9月，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，决定从1987年1月1日起，对个人收入开征个人收入调节税。该条例规定，个人收入调节税的纳税义务人是具有中国国籍、户籍，并在中国境内居住，取得应纳税收入的公民。二是调整和开征了一些流转税。如调整增值税和产品税的征税范围，改建筑税为固定资产投资方向调节税，开征特别消费税，改革和完善房产税，恢复征收印花税，开征筵席税，建立城镇土地使用税和耕地占用税等。

　　这些改革使得原来较为单一的税制转向适应经济发展多元化需要的多税种、多层次、多环节发挥调节作用的复税制;由原来的流转税为主体的税制体系向以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，从而使我国的工商税制步入新的轨道，也使得财政收入结构逐步过渡到税收占比逐步提高的阶段[5]。

　　(三)以“包干制”方式开启财政体制改革

　　在改革初期，高度集中的财政体制“统收统支”了国家大部分资源，而且主要集中在中央政府。为调动各级地方政府促进经济发展和财政收入增长的积极性，有必要采取一定的“松绑”措施。中央政府采取了“包干制”的方式调整了政府间财政关系，以扩大地方政府的经济资源支配能力。其主要步骤是：从1980年起我国经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，我国大多数省份实行了“划分收支、分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始，又逐步改为“总额分成、比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步“利改税”改革的需要。1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的财政包干办法，包括“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”“定额补助”等(见表1)。

　　总体来看，改革初期的这种“财政包干体制”尽管极大地调动了地方政府的积极性，但也出现了一些问题：一是弱化了中央政府的宏观调控能力。二是对产业政策产生逆向调节。地方政府受利益驱动支持高税率产业发展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显，地区间产业结构趋同，不利于国家产业政策的实施和产业结构的调整。三是不利于平等竞争。财政包干体制多是由中央政府与地方政府一对一谈判确定的，讨价还价因素较多，不能体现公平与效率原则。

　　、确立社会主义市场经济时期的财税体制改革

　　1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此期间，培育和发展市场体系，加快社会主义市场经济的形成和发展成为经济体制改革的主要目标。财税体制改革的要旨是逐步建立与市场经济相适应的体制和机制。1993年11月14日，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系，宏观调控的主要任务是：保持经济总量基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法……建立计划、金融、财政之间互相配合的制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”该文件明确了财税体制改革的重点：一是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系;二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度;三是改革和规范复式预算制度。

　　(一)实行“分税制”财政体制

　　分税制财政体制改革是针对“包干制”财政体制下中央财政收入日渐局促、财政宏观调控能力日益弱化的现实而进行的。需要遵循市场规律建立社会主义市场经济体制，通过体制变革有效增强市场经济主体活力，创造公平竞争的环境。这是因为，实行分税制财政体制实质上使政府间收入划分建立在税收收入的基础上，而不是按照企业行政隶属关系进行划分，有助于将国有企业从行政隶属下解放出来，通过建立产权明晰、规范的现代企业制度向市场化主体迈进。这同时也有助于促进各种经济成分、各类企业的公平竞争。1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。其主要内容有：

　　1.明确收入划分依据

　　根据事权和财权相结合的原则将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;把与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税。中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润，外贸企业出口退税。地方财政固定税收及收入有：营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税)、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享税收有：增值税(中央分享75%，地方分享25%)、资源税(海洋石油资源归中央，此外资源税归地方)、证券交易税(中央和地方各分享50%)。

　　2.划分中央与地方财政支出范围

　　根据财权与事权相统一的原则，划分了中央财政与地方财政的支出范围。中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

　　3.中央财政对地方实行税收返还

　　按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年以后，税收返还额在1993年基数基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税(以下简称“两税”)平均增长率的1∶0.3确定。即上述“两税”全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

　　4.建立转移支付制度

　　这一阶段，建立了中央对地方的转移支付制度，其目的在于逐步实现区域间的财政收入公平。从1995年起，参考国际通行做法，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据，按照规范和公正的原则，实行了过渡期转移支付办法。1995年为21亿元，1996年为35亿元，1997年为50亿元，1998年为61亿元，1999年为75亿元，2000年为85亿元，2001年为138亿元。除了这种一般性转移支付之外，为配合西部大开发战略的实施，从2000年起加大对民族地区(包括民族省区和非民族省区的民族自治州)的转移支付力度，以支持民族地区发展;为了配合农村税费改革，实施农村税费改革转移支付;为了配合农村税费改革而专门设立相应的转移支付。

　　5.实施所得税收入分享改革

　　从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》及《国务院关于暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知》的规定，自2002年1月1日起，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%;2003年以后中央分享60%、地方分享40%。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，中央规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司(子公司)所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。

　　6.构建省以下分税制体制

　　根据“统一领导、分级管理”的财政体制管理原则，省以下财政管理体制由各地在中央统一领导下，根据具体实际情况确定。从1994年起，在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，在进一步明晰省以下各级政府事权的基础上，陆续实行了分税制财政管理体制。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，转移支付规模逐年扩大。

　　(二)改革税收制度

　　一般来说，在经济多元化的市场化经济条件下，构建公平、统一的税制，促进有效竞争，是税制建设的目标[6]。为适应市场经济的发展和加快改革开放步伐,按照社会主义市场经济发展的要求,这一阶段的税制改革重点在统一税法、公平税负、简化税制、理顺分配关系等方面进行了探索。1994年，我国进行了税收制度的重大改革。改革的指导思想是：统一税法、集中税权、公平税负、简化税制。改革侧重于税制的结构调整，实行公平税负，鼓励竞争。

　　第一，建立以增值税和营业税为主的流转税制度。按照充分体现公平、中性、透明、普遍的原则，在保持总体税负不变的情况下，参照国际上流转税的一般做法，彻底改变了原流转税按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税，并实现价外计税的办法。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》，增值税实行13%和17%两档基本税率，明确规定了允许扣除的增值税范围，建立了凭专用发货票注明税款扣税的制度。增值税一般纳税人要进行专门的税务登记，对会计核算不健全的小规模纳税人，实行按销售收入6%的征收率征税的简便办法。新的税收体系对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税。重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3%、5%和5%～20%三档不同的税率。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国营业税暂行条例》。改革后的流转税制度，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。

　　第二，统一内资企业所得税制度。1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，取消了按所有制性质设置所得税的做法，对内资企业实行统一的企业所得税制度。中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业仍按《外商投资企业和外国企业所得税法》及其有关规定，征收企业所得税。

　　第三，简并个人所得税。1993年10月，国务院发布了修订后的《中华人民共和国个人所得税法》。新的税收制度将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。

　　第四，开征消费税。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，对部分产品开征消费税。在普遍实行增值税的基础上，选择了少数产品交叉征收消费税。

　　第五，其他税收制度的改革和调整。一是开征土地增值税。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产的行为都属于征税范围，土地增值税实行四级超额累进税率，最低税率为30%，最高税率为60%。二是改革资源税。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，改革后的资源税征收范围为矿产品和盐，并重新确定了7个税目。三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。四是将对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。

　　五是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。六是改革农业税。1994年1月，国务院发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。经过1994年税制改革，我国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制体系，初步具备了现代税制的基本特征，也为分税制财政体制改革奠定了税收基础。

　　(三)基于市场经济的财政预算管理体制改革财政预算管理改革的核心问题是如何正确处理好政府与市场的关系。与计划经济不同，在市场化经济条件下，市场在资源配置中被定位为起着基础性作用。这就需要不断探索财政在市场经济中的作用，以及财政预算管理的边界和运作规则。从现实来看，随着经济向市场经济的转型，市场在资源配置中发挥的作用日益明显，财政支出的重点逐步由偏重经济建设转向公共事业和服务领域[7]。其主要表现在：一是与我国市场取向的改革过程相适应，国家经济建设投资逐步从众多一般生产经营性领域转向包括农业、能源、交通、原材料生产等国民经济的重点行业，财政用于经济建设的支出占财政支出的比重从1978年的64.1%下降到1997年的39.5%。

　　二是对科教文卫事业的投入增长较快，其占财政支出的比重从1978年13.1%提高到1997年的20.6%。在此期间，预算管理体制改革的主要内容包括：

　　第一，颁布《中华人民共和国预算法》，实现预算管理有法可依。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》是我国公布和实施的第一部综合性的预算法，对国家预算管理事项作出全面规定，明确了预算管理改革的方向。

　　第二，实行公共财政导向下的预算支出改革。一是调整政府公共支出范围，优化支出结构。在社会主义市场经济条件下，财政以满足社会公共需要为主要目标和工作重心来参与社会资源的配置，政府公共支出的范围必须以社会公共需要为导向来规范。财政支出逐步退出应由市场配置资源的一般生产性和一般竞争性领域，而是转移到提供公共产品与服务、满足社会公共需要方面。二是改进公共预算编制方式方法，提高编制水平，强化预算约束力。为了逐步形成比较科学的方式方法，我国在编制公共预算时，延长预算的编制时间，逐步实行部门预算(综合预算)和复式预算，采用零基预算法和其他科学方法，实行标准化的定员定额，提高预算的编制水平，并建立严格的预算审批程序，加强预算执行中的监督检查，硬化预算约束。三是加强公共支出管理，推行国库集中支付等制度创新[8]。加强公共支出管理的目的是使资金的使用能够最大程度地实现预算支出安排的意图而追求公共利益最大化，在此期间，开始大力推行国库集中支付、政府采购等方面的改革。通过这些改革、创新，有效地提高了预算的执行水平，实现了公共支出的全程监督。四是开始推行“收支两条线”管理改革。通过深化“收支两条线”管理，逐步将大量游离于财政预算之外的预算外资金、制度外资金等纳入预算管理，增加政府可支配收人的规模[9]。这也使得部门的预算内外资金透明化，有利于公众监督，提高财政资金的运行效率，体现了财政民主的要求。

　　总体来看，在建立社会主义市场经济体系时期，财税体制改革是以适应社会主义市场经济体制为目标进行根本性框架重构的。通过一系列、多维度的改革，较为成功地构建了与市场经济相适应的财税体制。

　　三、完善社会主义市场经济时期的财税改革

　　2002年11月，党的十六大提出完善社会主义市场经济体制。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了完善社会主义市场经济的目标，即按照“五个统筹”的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，完善政府社会管理和公共服务职能。在此期间，财税体制改革基本上是随着经济的发展、市场的演进进行适应性调整和修缮。其主要内容有：

　　(一)深化税费制度改革

　　1.涉农税制改革

　　从2004年起，我国全面取消除烟叶以外的农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，5年内全面取消农业税，进一步减轻农民负担。当年，除国务院确定吉林、黑龙江两个粮食主产省为进行免征农业税改革试点的省份外，上海、北京、天津、浙江、福建5个省市也自主决定免征农业税，西藏自治区一直实行免征农牧业税政策;河北、内蒙古、辽宁、山东、江苏、江西、安徽、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)及广东省降低农业税税率3个百分点;其余省份降低农业税税率1个百分点。2005年全国减免农业税步伐进一步加快，有26个省(区、市)宣布取消农业税，到2006年全面取消了农业税。

　　2.个人所得税调整

　　随着经济的发展和人民收入水平的提高，为了适度减轻负担，分几次提高个人所得税的费用扣除余额(一般被称为“起征点”)。其措施分为三个阶段：一是根据2005年12月发布的《国务院关于修改〈中华人民共和国个人所得税法实施条例〉的决定》的规定，从2006年1月1日起，个人所得税起征点提高至1600元;二是根据《国务院关于修改〈中华人民共和国个人所得税法实施条例〉的决定》，自2008年3月1日起个人所得税起征点提高至2000元。三是根据2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，个人所得税免征额提高到3500元，同时，将现行个人所得税第1级税率由5%修改为3%，9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，扩大3%和10%两个低档税率和45%最高档税率的适用范围等。该决定自2011年9月1日起实施。

　　3.内外资企业所得税的“两法合并”

　　1994年以来，我国内资企业适用1993年国务院公布的《企业所得税暂行条例》，外资企业适用1991年第七届全国人民代表大会通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》。在我国加入世界贸易组织后，为了构建统一、规范、公平竞争的市场环境，2007年3月，十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国企业所得税法》。根据新的企业所得税法，从2008年1月1日开始，内资企业所得税率从原来的33%降到了25%，和外资企业享受一样的税率，而且中小企业和微利企业以及符合国家产业政策的企业，也将享受一样的税率。

　　4.增值税转型

　　为推进增值税制度完善，促进国民经济平稳较快发展，自2009年1月1日起，国务院决定在全国实施增值税转型改革。允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%，将矿产品增值税税率恢复到17%。

　　(二)中央和地方财政体制的调整

　　在此期间，中央和地方的财政体制的格局基本保持不变，调整的重点在出口退税分担机制和转移支付体系的改进上。

　　1.改革出口退税负担机制

　　分税制改革后，出口退税由中央全部负担，与增值税实行中央与地方共享的体制不符，中央负担沉重，出口欠退税较多[10]。经国务院批准，2004年1月1日起我国实施出口退税机制改革。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担;在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，从2005年1月1日起，中央、地方按照92.5∶7.5的比例分担;各省(自治区、直辖市)根据本地实际情况，自行制订省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施;对所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政负责统筹解决;出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。

　　2.税收返还和转移支付体系的调整和完善

　　作为政府间财政关系主要支柱之一的财政转移支付制度改革，在此期间主要是针对税费改革的进展和财政支出理念的变化而进行适应性调整。主要包括：

　　一是建立农村税费改革转移支付。由于2006年全面取消农业税，对实施农村税费改革造成的净减收，中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006年农村税费改革转移支付为751.3亿元。2011年为769亿元。

　　二是实施奖励和补助。2005年为缓解县乡财政困难，中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策，对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助。

　　三是实行成品油税费改革税收返还。实施成品油税费改革后，中央以2007年公路养路非“六费”收入为基数给予适当返还。具体额度考虑地方实际情况按照一定的增长率确定。

　　四是设立资源枯竭城市转移支付。为帮助资源型城市化解历史遗留的社会负担，从2007年开始，中央财政设立资源枯竭城市转移支付，补助资金重点覆盖社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设等方面。五是设立国家重点生态功能区转移支付。从2008年开始，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付。2010年，按照《全国主体功能区规划》精神，以均衡性转移支付标准收支缺口为依据，通过提高转移支付系数的方式，对一些限制开发区域、三江源、南水北调水源地等452个县市实施国家重点生态功能区转移支付。2010年和2011年均为300亿元。总的来看，这一阶段的财税体制改革重点是对1994年分税制财政体制改革奠定的基础框架进行适应性的调整和深化。

　　(三)预算体制改革进入深化细化阶段

　　在完善社会主义市场经济阶段，预算体制改革依然主要是沿着深化部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购制度和政府收支分类改革进行[11]。在深化部门预算改革方面，着重完善基本支出定员定额标准体系、滚动预算编制、综合预算管理。国库集中收付制度改革的核心是提高国库集中支付制度和公务卡制度的覆盖面，推动非税收入收缴，加强国库现金管理。在政府采购制度改革方面，重点在稳步推进法律制度体系完善、采购政策功能进一步发挥、采购规模稳定增长等方面下功夫[12]。在此期间，预算更为显著的变化在于财政支出理念的变化。随着我国经济发展和人均GDP水平的提高，财政支出用于改善民生的比重显著上升。

　　四、面向国家治理现代化的财税体制改革

　　党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，同时也迎来了全面深化改革时期。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的战略构想。财政作为国家治理的基础和重要支柱，对全面深化改革意义重大，成为引领全面深化改革的排头兵，为中华民族的伟大复兴奠定了基础[13]。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，财税体制改革要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，最终建立现代财政制度，为国家治理体系和治理能力现代化服务。党的十九大报告提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”这进一步明确了新时代财税体制改革的步骤和方向。

　　(一)财税体制改革取得显著成效

　　党的十八大以来，在党中央、国务院的领导下，财税体制改革进展明显[14]。一是2014年8月全国人民代表大会常务委员会修订了《预算法》，这一举措意义重大，为深化财税体制改革全局奠定了法律基础。二是预算制度改革有了突破。财政信息公开步伐加快、预算统筹力度不断提高，财政支出结构的固化局面渐次松动，财政支出标准体系建设和支出绩效管理制度进一步完善，地方政府债务管理更加规范、透明，风险防范力度明显加强。三是中央和地方的财政体制的重心更加明晰。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的出台为深化中央和地方财政关系改革提出了明晰的路径。2018年2月，《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》的发布，表明在中央与地方共同事权划分方面取得了突破性进展。四是税制改革稳步推进。“营改增”扩围转型基本完成;资源税改革顺利推进;环境税已经于2018年1月1日起施行;个人所得税和房地产税正处于立法研究阶段。各项减税降费措施得力，基本上达成政策预期效果。

　　(二)继续推进财税改革需要注重解决的问题

　　继续深化财税体制改革，需要注重解决如下问题：一是注重财税体制改革与其他改革的协调推进[15]。全面、系统、协调是深化改革的关键词，财税体制改革可以适度超前，但不能孤军冒进。例如，预算制度的改革就需要与政府职能转变密切配合，政府职能范围大小在很大程度上决定了预算管理范围的大小，政府职能部门之间的权责清晰也决定着预算完整性改革效果[16]。

　　二是注重财税体制改革内在的配套性。财税体制改革包括预算、税收和政府间财政关系三个维度，要相互配套。例如，税收制度的深化改革要与财税体制的改革相衔接。尤其是要注重税制改革在形成有效地方税体系的基础上才能更加科学合理地划分中央和地方间的事权与支出责任。三是注重改革现实性。要基于实际情况，解决实际问题[17]。为此，要加强调研、深入基层，广泛吸收社会各方面的合理化建议，充分利用现代化的技术和方法，得出具有可操作性的行动方案。Reform

　　参考文献

　　[1]中国国际经济交流中心财税改革课题组：《深化财税体制改革的基本思路与政策建议》，《财政研究》2014年第7期，第2～10页

　　[2]平新乔：《建立与现代化经济体系相适应的财税体制所面临的一些问题》，《经济理论与经济管理》2018年第2期，第12～14页

　　[3]冯志峰：《新时期财税体制改革的问题聚焦与化解之道》，《经济问题》2017年第5期，第63～67页

　　[4]付敏杰张平袁富华：《工业化和城市化进程中的财税体制演进：事实、逻辑和政策选择》，《经济研究》2017年第12期，第29～45页

　　[5]谢长安彭冬冬：《分税制财税体制、土地财政与制造业发展关系研究》，《上海经济研究》2016年第10期，第44～53页

　　[6]马海涛肖鹏：《中国财税体制改革30年经验回顾与展望》，《中央财经大学学报》2008年第2期，第1～6页

　　[7]高培勇：《奔向公共化的中国财税改革———中国财税体制改革30年的回顾与展望》，《财贸经济》2008年第11期，第53～61页

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