林业法律制度有何解决方法

分类：法理论文发表 时间：2018-04-02 10:48 关注：(1)

　　中国林业系统的发展经历了一个发展过程，寻求从单纯追求经济利益的角度提高森林经济价值，逐步统一林业发展的经济价值和生态价值。森林工业发展的障碍包括缺乏制度安排和公众资源意识落后的问题。在我国林业使用和保护的经济动力缺乏有效的制度保障。

　　一、林业发展的瓶颈

　　(一)粗放的林业发展方式

　　建国初期，我国的森林覆盖率仅为8.6%，经过数十年不间断的努力，现阶段，森林覆盖率已达到21.63%，但森林质量不高，树种结构单一，对林木良种生产、抚育、经营缺乏系统认识，仍是我国森林资源保护面临的现实阻力。《森林法》第二章“森林经营管理”专章规定了我国的林业管理制度。但并没有明确提出林权的概念，对林权的性质，即林权的主体、客体和内容缺乏系统化认识。“法律的实施需要人们对法律规范基本精神的内心认同，在得不到认同的情况下，实施效果可想而知。”[1]在林权界定不明晰的情况下，无法激励公众和企业积极参与营林、造林事业。同时，森林保护事业的发展也将缺乏市场和社会的有力支持。此外，林地所有人、林权所有人、林地使用人直接的矛盾和冲突，必然导致森林资源开发、利用中的短期行为，忽视高效利用林地资源和森林生态价值的可持续性。只有对林权的明确界定，才能充分发挥市场经济的促进作用，搞活林业产业，增加林木蓄积量，提高森林质量。

　　(二)缺乏市场化的运作模式

　　事物的发展通常是多种因素综合作用的结果。因此不能简单的分析林权经营者为何多采取粗放的林业发展方式，还要探析这种现象背后的制度是否合理，正如亚里士多德所言，法治的实现有赖于两个条件:一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。因此，在“良法之治”的指引下，不能仅仅“怪罪”经营者的法治意识和环保意识淡薄，也必须寻找立法、执法、司法的缺陷。1984年，中国正处于计划经济向市场经济过渡的节点，在政府的推动下，《森林法》出台，对比西方发达国家“自然演化”的环境法律发展历程，我国环境法律体系的产生主要是“政府主导”的发展模式，因此其法律法规具有较浓厚的行政色彩。[2]森林立法作为此时期环境保护法律法规的一部分，当然也未能跳出历史的桎梏，不能充分调动企业、公民对于保护森林资源、营林造林的自发性、自觉性。长期以来，林木的经济价值一直是公民经营森林的首要目标，森林生态价值的保护缺乏民众力量的推动，所以，在现有林业管理体制下难以形成森林生态保护的市场自发模式。受计划经济时代背景的局限和全能政府观念的影响，林业政策的制定也主要集中在对林木采伐、流转的限制等负外部性行为上，过分强调行政强制手段的作用，漠视市场和社会的调节力量，忽视运用正外部性手段，因此在林业经营管理工作中运用市场手段促进森林生态价值实现的经济激励手段运用较少。从经济学角度分析，行政强制的管理模式往往容易导致低效率、管理成本过高，必然不利于林业产业的蓬勃发展。分析至此，不难看出我国森林资源开发利用缺乏可持续开发、利用的经济本质———市场和政府森林资源配置失灵，在经济领域如何更好地开发森林资源缺乏完善且配套的制度体制。

　　二、森林问题的解决路径

　　(一)森林生态价值经济化

　　森林的生态价值本身不是一个市场问题，其生物多样性价值对公众而言，一定是公益属性的“产品”。但这并不意味着森林生态价值的实现只能依靠道德或者法律的手段。“非市场问题也可以用经济学的方法来研究”[3]，即森林生态价值经济化。如果把森林的生态价值看作林业发展的根本目的，那么，森林的经济价值一定是林业发展的直接目标，在政策制定中必须使公众看到森林发展能为其带来的可期利益。即使现代社会不断强调对森林生态价值的承认和法律保护，但并不可能否定对森林经济价值的追求。经济学上为了方便数理模型的设定和数学的演算，通常假定人的经济行为是理性的。作为一个理性经济人，人们还是会首先考虑自己的财产性既得权利，而不会为公众物品耗费精力。从森林生态价值的长期性角度论证，森林保护作为一个全区域性、全国性、甚至全球性的人类共同事业，追求森林的生态价值，明显对公众不具有说服力和吸引力。取舍之间，公众更愿意追求时效短，收益快，直接可让自己获得现实利益的经济性权利，所以必须明晰林权的私权属性，创新多元化的森林管理体制。根据经济学原理，林地资源要想达到帕累托最优的状态，需要市场在一系列理想的条件下，具备最佳的配置机制。[4]明确及可申请的林木所有权，可以使得个体的经济利益与森林资源生态价值的社会利益趋于一致，以减少人们对于森林资源生态价值的忽视。根据《中华人民共和国森林法(2016年修改征求意见稿)》第二十条的规定，林权作为一种财产性的民事权利在法律上予以明确，能够妥善解决森林资源的经济利益分配问题。在森林资源的管理和开发利用过程中，林权的设置可以促使各类主体实现自己的利益主张:国家和集体作为林地的所有者，通过让渡森林资源的使用、收益等权利，促进林业更好更快发展的同时改善环境质量，发挥林木的生态价值;公民、企业等社会主体通过对森林资源的使用、交易等生产经营行为，从而获得经济利益。

　　(二)转变林业发展方式，提高森林质量

　　新的时代需要新的森林治理模式，即通过现代化的市场经营模式，开发林业资源，实现森林生态价值。首先，要使森林得到持续、健康的发展，必须扩大森林资源面积，提高森林资源的质量，建立节约型、可持续发展的资源利用体系。在我国，无论天然林还是人工林都存在巨大的发展潜力。只要有正确的森林经营方针、政策，增加对林业的投入，加强对森林资源的保护，实行科学管理，森林资源未来的发展前景一定是广阔的。其次，高效的林业发展方式，是增加森林效益，促进林业发展的重要途径。1.创新森林投资经营制度探索政府引导和社会资本参与相结合的经营管理模式，充分发挥公共财政的引导作用，鼓励和推动各类经营主体自觉投资开展森林经营。林木自身的生长性质，决定了其不是一个朝夕见长的行业，这在某种程度上抑制了投资者的投资兴趣，在森林资源的开发保护中，可适当引用公私合作经营的PPP模式，这样做的好处是减轻政府责任的同时给予林业经营者特许经营权。在此基础上的林业发展，一定程度上减轻了政府的财政负担，同时弱化了企业的投资风险。《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》强调“创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设”。PPP模式中，政府的政策扶持和对大众优质公共设施服务的建设，能够激发民间投资活力、扩大有效投资、提高林地利用效率。同时，政府的政策支持不仅体现在林业管理制度的完善、搭建企业与政府的合作平台，还必须简化林业行政审批手续，强化林权流转公共服务水平，在林权市场化改革中，舍得“下放”权利。2.融合碳汇交易和工业减排森林碳汇能够促进森林生态功能的发挥，减少大气中温室气体的含量，从而保护人类的生存环境。碳汇交易通过市场购买碳排放指标进而补偿森林生态价值。那么，是否可以将碳汇交易与工业减排相结合?企业的污染排放能否转化为对林地的开发、森林的抚育?例如，企业的碳排放量与林木抚育数量的交换。这种情况下，即使污染企业不直接承担植树造林的活动，市场经济下作为第三方的碳汇经纪人也必然应运而生。污染企业的污染排放量换算得出其需要承担的林木抚育量可以由碳汇经纪人负责植树造林、营林育林的任务，而污染企业按价给付。至于企业之间如何进行交易则完全由市场自己去管理，政府只负责平台的构建及相关制度的完善，做好“守夜人”的工作。

　　三、结语

　　森林资源的发展和保护，从来不是一蹴而就的。我国林业在积极发展的同时，也遭遇了一系列发展的瓶颈。通过法律的构建、制度的完善及市场资源的充分调动，共同推进森林生态价值的实现是我国林业发展的现实路径。因此，林业经营在不断完善法律制度构建的基础上，必须充分发掘市场潜力，鼓励社会资本主动参与，追求经济利益的同时不能忽视生态价值。

　　[参考文献]

　　[1]张维迎.信息、信任与法律[M].北京:生活、读书、新知三联书店，2006.

　　[2]张百灵.正外部性理论与我国环境法新发展[D].武汉大学，2011.5.

　　[3][美]曼瑟尔•奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海:上海人民出版社，2014.

        　阅读期刊：《森林公安》

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